Italia
di Daniela Marrani
e Ernesto Apa
Il Regolamento relativo alla radiodiffusione terrestre in tecnica digitale approvato dall¿Agcom con delibera n. 435/01/CONS ha tracciato una distinzione tra operatore di rete, fornitore di contenuti e fornitore di servizi.
Tale Regolamento, come già da noi evidenziato in un precedente commento alla disciplina sui fornitori di contenuti, fa venir meno quello statuto unitario che connota invece l¿operatore televisivo in tecnica analogica.
Il broadcaster analogico, infatti, opera secondo un modello di integrazione verticale, occupando tutti i ruoli della filiera, dalla realizzazione dei programmi all¿allestimento dei palinsesti, dalla gestione degli impianti di trasmissione al governo degli aspetti tecnici della messa in onda.
Nell¿era del digitale terrestre prevarrà invece la specializzazione, per cui a ruoli diversi corrisponderanno operatori diversi, muniti di titoli abilitativi diversi (la licenza per l¿operatore di rete, l¿autorizzazione per il fornitore di contenuti e per il fornitore di servizi), senza che ciò impedisca a quanti lo vorranno di ottenere più di una abilitazione e di svolgere quindi più di un ruolo.
Il ¿fornitore di servizi¿: un operatore in cerca d¿autore?
Ai sensi del Regolamento, è ¿fornitore di servizi¿ ¿¿il soggetto che fornisce, attraverso l¿operatore di rete, servizi al pubblico di accesso condizionato mediante distribuzione agli utenti di chiavi numeriche per l¿abilitazione alla visione dei programmi, alla fatturazione dei servizi, ed eventualmente alla fornitura di apparati, ovvero che fornisce servizi della società dell¿informazione ai sensi dell¿articolo 1, punto 2, della direttiva n. 98/34/CE, come modificata dalla direttiva n. 98/48/CE, ovvero fornisce una guida elettronica ai programmi¿.
La figura del fornitore di servizi tracciata dal Regolamento appare meno nitida di quelle dell¿operatore di rete e del fornitore di contenuti.
In effetti, tale soggetto viene individuato solo a partire dalle categorie di servizi offerti, le quali, a loro volta, risultano scarsamente definite. Si pensi, ad esempio, a quanto può essere ampia la categoria dei cosiddetti servizi della società dell¿informazione, nella quale rientra soprattutto la navigazione su internet, ma nella quale rientrano altresì i servizi fruibili attraverso il 3G.
Al fornitore di servizi, inoltre, a differenza del fornitore di contenuti, non si richiede che sia strutturato nella forma di una società di capitali e non vengono fissati specifici requisiti quali un fatturato minimo o un numero minimo di lavoratori dipendenti. Ovvero, in apparenza, sembrano non sussistere particolari vincoli all¿accesso al mercato dei fornitori di servizi.
In realtà, occorre chiedersi se esiste attualmente un mercato dei fornitori di servizi e se la disciplina posta dal Regolamento è tale da favorire la creazione di tale mercato.
Se si considera che il fornitore di servizi, per sua natura, e come indicato dal Regolamento, opera attraverso l¿operatore di rete, è possibile individuare un preciso limite non giuridico, ma tecnico anzi tecnologico, all¿attività di tale soggetto. Infatti, i servizi in questione dovranno essere editi in un particolare ¿linguaggio¿ decodificabile dagli apparati utilizzati dall¿operatore di rete.
Inoltre, la complessità dei servizi offerti attraverso la TV digitale terrestre richiederà presumibilmente una attività editoriale che potrà essere svolta, se si mira alla qualità dei servizi, solo da soggetti in possesso di determinati requisiti che dovrebbero essere fissati dal legislatore.
Tali requisiti dovranno essere stabiliti in maniera ragionevole tenendo conto, come già evidenziato in un precedente commento alla disciplina del Regolamento sui fornitori di contenuti, della specializzazione dei compiti affidati ai suddetti operatori, delle reali risorse necessarie, nonché della flessibilità degli strumenti a loro disposizione.
Le tre macrocategorie di servizi ¿interattivi¿
Dalla definizione del fornitore di servizi sopra riportata sembra possibile individuare, tre diverse macrocategorie di servizi che potranno caratterizzare l¿offerta della TV digitale terrestre (TDT). Si tratta in particolare:
- di servizi di accesso condizionato, ovvero della distribuzione agli utenti di chiavi numeriche (ad esempio per la fruizione di programmi, la fatturazione di servizi e la fornitura di apparati);
- di servizi della società dell¿informazione;
- della guida elettronica ai programmi (EPG).
Le tipologie di servizi sopra elencati, tra loro molto diversi, sono tuttavia accomunati da una caratteristica fondamentale che distingue, in gran parte, la TV digitale terrestre dalla TV analogica, consistente nell¿interattività. Tale caratteristica è già presente nella TV satellitare, che per alcuni aspetti si presenta molto simile alla TV digitale terrestre. Tuttavia la possibilità per l¿utente di essere più di uno spettatore e di utilizzare il mezzo televisivo in maniera ¿personalizzata¿ e con una vastità di scelte di contenuti e servizi, aumenta di gran lunga con la TDT.
Una vasta gamma di servizi innovativi
I servizi già sperimentati dalla TV satellitare, come è noto, sono soprattutto i servizi di accesso condizionato. La vera novità della TDT sembra consistere, dunque, nella possibilità di fornire la guida elettronica ai programmi (EPG) e i servizi ¿della società dell¿informazione¿.
Come accennato, i servizi della società dell¿informazione comprendono, in particolare, l¿insieme dei servizi fruibili via Internet ai quali sarà possibile accedere da casa anche se non si è in possesso di un PC e di un modem. Ciò consentirà, ad esempio, di eseguire transazioni commerciali e finanziarie in rete (on-line banking), e di fruire pienamente dei nuovi servizi della Pubblica Amministrazione (eGovernment).
Inoltre, tra i servizi innovativi di c.d. enhanced broadcasting rientrano, tra gli altri, il superteletext (o teletext digitale) che sarà caratterizzato da una veste grafica particolarmente sofisticata e da un sistema di navigazione simile a quello consentito dai browser di Internet, la sottotitolatura e l¿immagine 16:9.
La guida elettronica ai programmi (EPG), che a quanto consta sarà realizzata attraverso dati trasmessi in formato standard, consentirà di navigare all¿interno di un bouquet di programmi e di scegliere ed avviare la visione del programma selezionato, con la possibilità ulteriore di ottenere informazioni aggiuntive sullo stesso, quali ad esempio: la trama, il regista, gli attori ecc.).
L¿autorizzazione
La fornitura di servizi è soggetta ad autorizzazione generale, rilasciata dal Ministero delle Comunicazioni su semplice denuncia di inizio attività ovvero mediante applicazione dell¿istituto del silenzio-assenso; detta autorizzazione può essere ottenuta anche da operatori stranieri, che appartengano a paesi dello Spazio Economico Europeo o aderenti alla WTO. o con i quali vi siano accordi di reciprocità.
Se è indubbio che si debba guardare con favore alla estrema snellezza della procedura, così come al fatto che trovi applicazione l¿istituto del silenzio-assenso, occorre precisare che il richiamo, da parte del Regolamento sul digitale terrestre, di norme dettate per le autorizzazioni generali ad alcune categorie di fornitori di servizi di telecomunicazioni ed ai fornitori di servizi via satellite a banda protetta ha determinato una situazione che certamente sarà d¿ostacolo alla presentazione della dichiarazione di inizio attività di cui si è detto.
In forza delle Disposizioni in materia di autorizzazioni generali emanate dall¿Agcom nel 2000, infatti, detta dichiarazione deve attenersi a quanto indicato in appositi moduli predisposti dall¿Agcom stessa e differenziati in relazione al tipo di servizio che si intende espletare. Poiché non esiste una modulistica appropriata per i fornitori di servizi in tecnica digitale terrestre, potrebbero sorgere diversi problemi di ordine pratico: anche se si deve ritenere che sia possibile presentare la dichiarazione di inizio attività su carta semplice, in assenza di moduli non è dato sapere quali specifiche tecniche debbano essere riportate nella domanda, né quali dichiarazioni d¿impegno siano necessarie ai fini della regolarità della stessa.
Il Regolamento stabilisce poi l¿obbligo, per i fornitori di servizi di accesso condizionato, di adottare, sulla base di linee guida emanate dall¿Agcom, entro 60 giorni dall¿autorizzazione, una carta dei servizi da sottoporre all¿approvazione dell¿Autorità: tale carta dei servizi è vincolante anche per il fornitore di contenuti che fornisce i programmi e per l¿operatore di rete che li diffonde.
Inoltre, la carta dei servizi deve essere sottoscritta anche dai soggetti, controllati o legati da rapporti contrattuali al service provider, che offrono per conto di quest¿ultimo i servizi agli utenti finali. Nel settore della fornitura di servizi digitali, dunque, opereranno legittimamente, accanto ai soggetti debitamente autorizzati, altri soggetti, che concorreranno ad erogare i servizi in discorso, anche intrattenendo rapporti con gli utenti finali, sotto l¿ombrello del ¿fornitore di servizi abilitato¿, al quale saranno legati da vincoli di controllo o anche da semplici rapporti contrattuali.
Anche sotto questo riguardo si deve registrare un ritardo normativo, in quanto manca ancora la definizione, da parte dell¿Agcom, delle linee guida alle quali si dovrà informare la carta dei servizi per poter ottenere la necessaria approvazione.
Accordi tra operatori di rete e fornitori di servizi
I fornitori di contenuti dovranno negoziare con gli operatori di rete gli aspetti relativi alla messa a disposizione, da parte dei carriers, di capacità trasmissiva; tali accordi dovranno essere preventivamente comunicati all¿Agcom, per consentire una verifica sui profili di legittimità degli stessi.
Il regolatore ha quindi operato una scelta in favore dello strumento privatistico, affiancando però ad esso un controllo preventivo sulla compatibilità dell¿assetto di interessi realizzato dalle parti con le norme che compongono la cornice entro cui tali accordi sono destinati ad essere applicati. Se la predisposizione di meccanismi di controllo può ritenersi opportuna, il fatto che tali meccanismi siano destinati ad operare preventivamente può rappresentare un elemento di rigidità del sistema, soprattutto se si ritiene che, nelle more della valutazione dell¿Agcom, gli accordi in parola restino ¿congelati¿ (si tratta peraltro della opzione interpretativa più plausibile, apparendo piuttosto forzate e scarsamente resistenti alla prova di ragionevolezza le altre interpretazioni che pure la disposizione autorizza).
Il parametro normativo in relazione al quale l¿Agcom valuterà la legittimità degli accordi sopra menzionati sarà costituito dall¿art. 5, comma1, lettera e), della approvanda legge Gasparri, in base al quale gli operatori di rete hanno l¿obbligo di non effettuare discriminazioni nello stabilire gli opportuni accordi tecnici in materia di qualità trasmissiva e condizioni di accesso alla rete fra i fornitori di contenuti appartenenti a società controllanti, controllate o collegate e fornitori indipendenti di contenuti e servizi.
L¿Agcom in base alle norme che le attribuiscono poteri di controllo sugli accordi tra operatori di rete e fornitori di servizi, potrebbe decidere di vietare scelte tecniche da parte del carrier idonee a penalizzare alcuni fornitori di servizi agevolandone altri (occorre infatti tenere presente che le scelte dell¿operatore di rete possono avere elevati effetti condizionanti sui fornitori di servizi, orientando lo sviluppo tecnologico in una direzione piuttosto che in altra).
Altri aspetti operativi
Un altro aspetto problematico è legato dalla risoluzione delle controversie che dovessero sorgere tra fornitori di servizi ed altri operatori, ed in particolare tra fornitori di servizi e operatori di rete (ipotesi assai probabile): in riferimento a tali controversie, esistono ragioni di ordine sistematico, la cui esposizione non è di certo opportuna in questa sede, che inducono a chiedersi se debba esperirsi tentativo obbligatorio di conciliazione dinnanzi all¿Agcom prima della proposizione del ricorso in sede giurisdizionale e, nel caso in cui a tale domanda si debba rispondere affermativamente, se tale obbligo sussista solo per controversie che oppongano i fornitori di servizi agli operatori di rete o se invece abbia un contenuto più ampio.
Ancora la legge Gasparri prevede che il fornitore di contenuti in ambito nazionale che sia anche fornitore di servizi adotti un sistema di contabilità separata per ciascuna autorizzazione; più gravoso l¿onere di cui si fa carico all¿operatore di rete nazionale che sia anche fornitore di servizi interattivi associati o di servizi di accesso condizionato, il quale è tenuto alla separazione societaria (la disposizione non si applica alle emittenti televisive che trasmettono esclusivamente via cavo o via satellite, né ai soggetti che operino su scala locale).
L¿esigenza di un intervento normativo e i problemi ancora aperti
La disciplina relativa ai fornitori di servizi è scarna e disarticolata, specie se paragonata all¿estesa ed organica disciplina degli operatori di rete. Questa circostanza, unita al fatto che sono assai più copiosi i riferimenti ai fornitori di contenuti, ai quali i service providers sono accostati da diverse norme, induce a ritenere che la prassi applicativa porterà in diversi casi ad estendere, in via analogica o anche di mera interpretazione estensiva, ai fornitori di servizi alcune norme dettate per i fornitori di contenuti.
I nuovi servizi della TDT sfruttano una tecnologia avanzata che richiede un linguaggio comune per operatori di rete e fornitori di servizi. In assenza di precise direttive regolatorie sarà difficile se non impossibile che i soggetti interessati ad ottenere l¿autorizzazione si attivino a tal fine. Una conseguenza prevedibile è che siano gli stessi operatori di rete in possesso della tecnologia appropriata a chiedere anche l¿autorizzazione a fornitori di servizi. Occorre, dunque, definire i parametri affinché possano operare nello scenario della TV digitale terrestre diversi fornitori di servizi in un regime di libera concorrenza.
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