Televisioni pubbliche nazionali e Mercato Unico europeo. Riflessioni sulla Conferenza di Strasburgo

di di Gaetano Stucchi (Media Consultant) |

Unione Europea


Frequenze tv

La Presidenza francese dell’Unione Europea, dopo solo due settimane dal suo insediamento, ha convocato il 17 e 18 luglio a Strasburgo presso il Parlamento Europeo poco piú di 200 esperti dai 27 paesi membri UE (piú quelli aderenti all’AELE) per discutere di “Public Media Services in the Digital Age” .  

Primo punto acquisito, e non solo nella terminologia della Commissione di Bruxelles: PSM invece di PSB, “media invece di “broadcasting, ad indicare in maniera definitiva (con buona pace degli oppositori di retroguardia) che il servizio pubblico nel settore della comunicazione non puó ridursi né ad una tecnologia (la diffusione hertziana, analogica o numerica che sia) né ad una funzione unica (one to many). Meno pregnante il riferimento ormai rituale e spesso impreciso al nuovo universo della comunicazione, riassunto nel banalizzato aggettivo “digitale”, anziché nell’etichetta piú complessa e pertinente di “all IP world“.

  

Al di là della titolazione, l’intensa e apertissima due giorni di Strasburgo ha davvero permesso di ascoltare le voci principali, che animano in questo momento il dibattito europeo sulla regolazione del settore, e su quella dei servizi pubblici in particolare.

Primi fra tutti i Governi nazionali, dall’introduzione di Christine Albanel (Ministro francese della Cultura e della Comunicazione) al position paper collettivo degli olandesi (presentato da Judith van Kranendonk, del Ministero dell’ Educazione, Cultura e Scienza).

Poi la Commissione, per questa volta non l’onnipresente Mme Viviane Reding (sostituita dal suo Capo Unità per la Politica Audiovisiva, Jean-Eric de Cockborne), ma la Commissaria alla Concorrenza Nelly Kroes e il suo Direttore Generale per l’Informazione, Comunicazione e Media, Cecilio Madero (oltre a un nutrito gruppo di funzionari).

 

Largamente rappresentati, com’era ovvio, i vertici dei servizi pubblici, da sir Michael Lyons, Presidente del BBC Trust, al PDG di France Télévision Patrick de Carolis, dai polacchi (TVP) ai tedeschi (ARD), dai danesi (DBC) agli ungheresi (MTV), ad ARTE (che ospitava nella sua sede un Gruppo di lavoro specifico sulle esigenze culturali proprie di un servizio pubblico di televisione). Ma anche quelli delle corrispondenti associazioni europee delle televisioni pubbliche e commerciali (cioé rispettivamente Jean Réveillon per l’UER, e Ross Biggam per l’ACT). Parlamentari europei e nazionali, da Jacques Toubon a Ruth Hieronymi; il Consiglio d’Europa, cioé il suo Gruppo di specialisti sul PSM nella Società dell’ Informazione; associazioni professionali e sindacali, come l’immancabile SACD; nuove piattaforme, come Daily Motion e YouTube.

Ma sopratutto tante e diverse voci indipendenti e individuali, docenti universitari, ricercatori e consulenti, come il sottoscritto, incaricato di presiedere il Gruppo di lavoro sulla “Missione del servizio pubblico nell’epoca del Media Globale”.  

Naturalmente in un paesaggio cosí ricco risaltava ancor di piú la scarsa presenza italiana, ridotta al consigliere RAI Carlo Rognoni, e ai tre “indipendenti” in locandina (Mastroianni, Richeri e Stucchi): nessuno da Mediaset né da SKY Italia né da Telecom Italia Media, e nessuno dalla competente struttura del Governo, il “ministero” Romani.  

L’attenta e articolata politica degli inviti (a prescindere da certe risposte carenti) corrispondeva del resto all’importanza e alla centralità del vero pretesto politico dell’ iniziativa: la decisione della Commissione di rivedere la sua Comunicazione del novembre 2001 sull’applicazione ai PSB delle regole relative agli aiuti di stato (come previsto d’altronde nel testo della Comunicazione stessa), in merito alla quale la Commissaria Kroes aveva lanciato all’ inizio dell’ anno una larga consultazione pubblica (121 risposte). Nodo e tema caldissimo in questo momento, con le annunciate intenzioni del governo Sarkozy in Francia, i processi di riorganizzazione in corso in molti paesi UE, le recenti pronunce della Corte Europea di Prima Istanza (ultima quella sul “caso portoghese” , il ricorso della SIC contro la Commissione) .

 

Il punto di partenza della discussione é, come sempre, il famoso Protocollo di Amsterdam che riconosce agli Stati membri il diritto (testo italiano, visto che nei documenti UE ogni versione in lingua nazionale ha valore giuridico) “a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro e nella misura in cui tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all’interesse comune“. Secondo Kroes non sempre le due facce del disposto, missione di servizio pubblico e impatto sul mercato , sono correttamente ed equilibratamente verificate nei diversi paesi dell’ Unione da parte delle Autorità competenti . Dunque il solo ed unico scopo della revisione, ormai avviata , della Comunicazione 2001 sarebbe di spingere gli Stati membri, in piena autonomia, ad applicare integralmente il dettato comunitario , sopratutto per quanto riguarda nuove iniziative finanziate con denaro pubblico, e in particolare nel campo dei new media. In pratica questo significa “suggerire” ai servizi pubblici, o meglio alle competenti Autorità e/o Governi nazionali, un doppio sistema di valutazione preventiva delle nuove iniziative (ma teoricamente anche un periodico riesame delle attività già in corso), chiaramente ispirato a quello già spontaneamente adottato da UK e BBC (e a quello similare in via di negoziazione con Governo e PSM in Germania):

  •   un public value test, che la BBC istruisce e affida poi al Trust, che la governa;

  • una market impact evaluation, realizzata dall’Autorità indipendente OFCOM.

Come si vede, e come esplicitamente dichiarato dalla Commissaria e ripetuto dai suoi collaboratori, l’ultima parola in fatto di finanziamento pubblico (e di obiettivi e confini della PSM mission) spetterebbe pur sempre agli Stati membri; ma questi dovrebbero rispettare condizioni di trasparenza e accuratezza nelle valutazioni e nelle decisioni, tali da garantire un abbassamento del livello di conflittualità e di contenzioso nel settore. Con vantaggio, si suppone, per lo sviluppo complessivo ed armonico dell’intera industria della comunicazione europea, pubblica e privata, e per la sua competitività internazionale. Certo resterebbero i casi di “errore manifesto” commesso dai decisori  nazionali su controversie singole: ma a questo risponderebbero le procedure già in vigore da parte della Commissione, e da ultimo il potere deliberante della Corte Europea.

 

Rispetto a questa impostazione, e all’esplicita sollecitazione di procedure di autorizzazione ex ante (a livello nazionale) delle nuove iniziative di servizio pubblico, il ventaglio delle reazioni (sia esplicite che latenti) é stato molto ampio: dal sostanziale consenso – tipo “primo della classe” – della BBC, alla netta chiusura degli olandesi, il cui documento collettivo respinge di fatto la necessità di una revisione della Comunicazione 2001. E la cosa non puó stupire, se si guarda al panorama estremamente diversificato dei servizi pubblici europei, cosí come lo ha presentato a Strasburgo André Lange con lo sguardo scientifico e statistico tipico dell’OEA (Osservatorio Europeo dell’Audiovisivo): un panorama tanto complesso da un punto di vista giuridico, economico ed organizzativo da suggerire per la raccolta e l’organizzazione dei dati finanziari l’adozione innovativa del concetto di “settore pubblico” (piuttosto che di servizio pubblico), cioè l’insieme delle imprese audiovisive di proprietà pubblica. Il funzionamento economico di questo settore, cosí variegato paese per paese, fotografato analiticamente e comparativamente nei diagrammi OEA, dimostra in modo convincente che il DNA del servizio pubblico, né il segreto del suo successo o fallimento, non puó risiedere principalmente nella sua tipologia di finanziamento (come sembrerebbe in certe fasi del dibattito attuale). Quindi la pur comprensibile, eloquente difesa delle proprie risorse pubbliche da parte della (quasi) totalità dei PSM presenti a Strasburgo, e la richiesta del loro adeguamento alle dinamiche di mercato, non va confusa con l’ipotesi di una rivendicazione e di una normativa comune: questa materia, come indicato dal Protocollo di Amsterdam, non puó che rimanere oggetto di valutazioni, trattative e decisioni di livello nazionale (e non comunitario).

 

Va dunque ragionevolmente rifiutata da parte degli Stati membri UE , secondo la posizione degli olandesi , ogni interferenza della Commissione nella determinazione delle fonti e delle quantità del finanziamento ( pubblico o misto ) al proprio servizio pubblico.

 

Dal canto suo la DDM (Direction du Développement des Médias) del Ministero della Cultura francese, struttura incaricata dell’ organizzazione operativa della Conferenza di Strasburgo, ha realizzato uno studio preliminare sulla presenza e l’orientamento strategico dei PSM rispetto ai nuovi servizi digitali, di cui é stato distribuito ai partecipanti un executive summary piuttosto reticente e puramente descrittivo. Anche in questo testo tuttavia emerge, sia pure con molte cautele, la tendenza della maggior parte dei servizi pubblici europei a qualche forma di inevitabile impegno nell’ area dei new media, se non altro come prolungamento naturale della propria offerta tradizionale, oppure in partenariato con operatori privati, o ancora su una o piú piattaforme aperte e gratuite. La scelta fin qui prevalente di rinunciare all’offerta diretta di servizi a pagamento non significa escludere altri tipi di ritorno economico, tra quelli compatibili con i modelli economici piú diffusi nel mercato della distribuzione on line (ad esempio, accordi di revenue sharing con i gestori del servizio, basati sugli introiti pubblicitari o sulle tariffe di connessione): non foss’altro che per svincolare almeno in parte le nuove iniziative su questo fronte dal finanziamento pubblico e dai controlli ad esso collegati. Questa la tendenza predominante, secondo lo studio DDM, all’interno di un paesaggio quanto mai disparato di situazioni e strategie di offerta dei contenuti digitali (molto diverse da paese a paese), del tutto analogo a quello disegnato da Lange per quanto riguarda l’origine e l’ordine di grandezza delle risorse pubbliche disponibili.

 

Piú in generale la maggioranza dei PSM ha mostrato di temere, dietro il piano Kroes, una pressione oggettiva per limitare o scoraggiare l’ampliamento della propria azione e del proprio ruolo sulle nuove piattaforme , ritenute (a torto , secondo i PSM) sufficientemente universali ed accessibili (nonché business oriented) per non aver bisogno di una complementare presenza del servizio pubblico; che addirittura, secondo la prospettiva di alcuni operatori privati, potrebbe limitarne le potenzialità di investimento e di sviluppo.

 

Ma naturalmente la discussione nei Gruppi di lavoro si é fatta subito piú generale, e le divergenze d’opinione sul futuro dei servizi pubblici in Europa si sono radicalizzate tra coloro che pongono l’ accento sull’ esigenza di rinnovamento profondo e autentico della missione e degli strumenti e modalità d’ azione dei PSM nella società di oggi ; e chi preferisce invocare la difesa ad oltranza del « modello europeo » di sistema della comunicazione, parlando di aggiornamento, ma di sostanziale stabilità del concetto e del ruolo di servizio pubblico (cioé del suo quadro giuridico e regolamentare, compresa la Comunicazione del 2001) anche nell’attuale “era digitale”.

 

Forse la posizione piú estrema ascoltata a Strasburgo é quella di Giuseppe Richeri (Università di Lugano), che valuta le mutate condizioni della società contemporanea rispetto al consumo e alla produzione mediatica cosí lontane da quelle storicamente alla base della nascita dei servizi pubblici , da risultare di fatto incompatibili con il mantenimento delle filosofie , degli obiettivi di principio , delle politiche d’ impresa , e perfino delle forme organizzative attuali dei PSM , giudicate da Richeri inutilmente gigantesche ed autarchiche .

Rifocalizzare il servizio pubblico sui veri bisogni attuali dei cittadini e della società multietnica e multiculturale ( nonché multimediale ), adottando come priorità quelle domande di informazione e di ascolto , che sono poi domande di cittadinanza e di integrazione civile , cioé quelle espresse da minoranze e comunità marginali o meno favorite : un PSM, non necessariamente votato ad una presenza « obbligata » nel territorio dei nuovi media ( possibile , ma non pregiudiziale ) , decisamente estraneo ad ogni forma di servizio a pagamento, schierato dalla parte degli information poor , e non del crescente numero dei rich. Insomma una presenza di risarcimento e recupero delle minoranze escluse , piú che di cemento unitario della compagine sociale ( la famosa funzione di « coesione sociale » dei PSB, storicamente innegabile , ma sorpassata ).

Certo , il pessimismo di fondo di Richeri sul futuro del servizio pubblico non é indenne (come osservato, e riconosciuto da lui stesso , nel contraddittorio) dagli effetti della vicinanza dell’ osservatore con il caso piuttosto sciagurato della RAI, una televisione pubblica sempre piú indifendibile in un sistema nazionale sempre piú atrofizzato . Ma la prospettiva storica in cui si pone non puó essere liquidata con una semplice , riduttiva lettura in chiave polemica o provocatoria .

  

Al suo ragionamento si sono contrapposte molte voci dello schieramento presente  a Strasburgo , secondo un ventaglio di posizioni che andava dalla condivisione attenta e allarmata della diagnosi , ma non dei suoi sviluppi successivi , e tanto meno delle sue conclusioni ; fino al rifiuto orgoglioso e categorico di mettere in discussione il proprio ruolo storico da parte di alcuni PSM , e non dei minori .

In generale il fronte dei servizi pubblici si conferma estremamente frazionato , secondo le differenti situazioni finanziarie e giuridiche e le differenti politiche nazionali di sistema : e ne risulta sempre piú difficile il compito di rappresentanza unitaria del suo « sindacato » , l’ UER . I ricchissimi tedeschi ARD – ZDF ( il piú alto finanziamento pubblico d’ Europa ) sono poco interessati alle risorse di mercato e si accontentano volentieri di usare i nuovi media come « rinforzo » della loro offerta tradizionale . I francesi di France Télévision, sotto schiaffo da parte del loro Governo ( freddissimo lo scambio di body language tra de Carolis e la ministra Albanel) , rivendicano la stessa libertà d’ azione della BBC nei servizi digitali , senza per ora adottarne le procedure di garanzia ( public value test e market assessment ); e poi , naturalmente , vogliono tenersi la pubblicità e il diritto di fare servizi a pagamento.

 

Danesi, polacchi, ungheresi, olandesi, chiedono tutti libertà di azione e confronto con le rispettive autorità nazionali , piuttosto che rigide prescrizioni procedurali (o  peggio, criteri di merito) emanate dalla Commissione (e sopratutto dalla temuta DG Concorrenza ).

Insomma per la maggior parte dei PSM , quasi ringiovaniti dalla nuova etichetta , i processi di profondo mutamento nel funzionamento mediologico della società attuale e nell’esperienza comunicativa dei cittadini richiedono un adeguamento tempestivo, piú che un ripensamento radicale della loro missione ( come vorrebbe Richeri ). E così anche il testo della Comunicazione del 2001 sul loro finanziamento pubblico non dovrebbe subire mutamenti sostanziali , ma solo aggiustamenti relativi al nuovo quadro tecnologico e di mercato. É la stessa posizione solidamente espressa anche nei documenti recenti del Consiglio d’ Europa, dalla “Recommendation on the remit of public service media in the Information Society” – CM/Rec ( 2007 ) 3 – alla “Recommendation to member states on measures to promote the public service value of the internet” – CM/Rec ( 2007 ) 16 .

Ed é la proposta comune messa a punto dai soggetti audiovisivi olandesi , che riafferma con durezza principi come la globalità indivisibile delle prestazioni di servizio pubblico ( un tutto non separabile né valutabile nelle sue singole parti ) ; o come l’ irriducibilità della missione PSM agli spazi lasciati liberi dalle market failures ( fornire quello che il mercato non offre già ) .

 

Forse peró la risposta piú convincente a Richeri ( e alla Commissione ) é stata quella di Anthony Zameczkowski ( You Tube EMEA ) , che parlava a nome della piú nota e diffusa delle nuove piattaforme , la cui penetrazione europea ha raggiunto la cifra vertiginosa di 90 milioni di utenti : un’ impresa privata a cui sarebbe difficile per chiunque dare lezioni su cos’ é e cosa chiede il mercato audiovisivo . Ebbene , You Tube ha oggi accordi operativi con 17 servizi pubblici di televisione in 14 differenti paesi europei , e considera quindi i PSM come i suoi primi (storicamente) e piú importanti (strategicamente) business partners . Garantisce loro un supporto concreto per il raggiungimento di precisi obiettivi :

 

a) promuovere il proprio brand e i propri programmi;

b) interagire con il proprio pubblico;

c) sviluppare la propria circolazione internazionale;

d) ottenere ricavi supplementari.

 

Il tutto assicurando a ciascun broadcaster il pieno controllo sui propri materiali e , sopratutto , un’ assoluta indipendenza editoriale : cioé esattamente quello che tutti i PSM chiedono.

I dettagli forniti da Zameczkowski sul Content Management System utilizzato, sulla risposta degli utenti e sui meccanismi di ritorno economico relativi a questa “presenza pubblica” su YouTube, sono stati da un lato davvero significativi della reciproca soddisfazione e del carattere affatto positivo di questa “interessata” convergenza; e dall’altro mandano un messaggio forte ai servizi pubblici sulla natura profonda dei mutamenti in corso , sopratutto nei comportamenti di consumo dei contenuti audiovisivi, cioé nel pubblico dei media digitali ( che poi é il loro pubblico , o meglio la parte di pubblico che stanno perdendo ). Al di là delle utilità contingenti, le opzioni dei PSM per il futuro non possono fermarsi al livello di un semplice adattamento ai nuovi equilibri tecnologici del sistema distributivo : devono anche prendere in conto , secondo YouTube,  il desiderio sempre piú esplicito degli utenti di partecipare alla comunicazione e divenire essi stessi produttori di contenuti ( nell’ accezione « alta » dei famigerati User Generated Content ). Cioé devono avviare un ripensamento complessivo del proprio ruolo e delle proprie modalità operative e produttive , rifondare il loro rapporto con la società civile , non aver paura di rinnovarsi per una volta in maniera davvero radicale .

E naturalmente la forza di questo messaggio, di questi fatti e sviluppi concreti , dovrebbe essere ricca di suggestioni anche per i regolatori comunitari e nazionali : insomma spingere tutti ad un atteggiamento piú coraggioso, piú flessibile ed aperto all’ innovazione , meno diffidente , meno ossessionato dall’ idea del controllo e della difesa delle posizioni e degli interessi acquisiti . Un’ idea piú evolutiva e dinamica del mercato e della concorrenza , come referente e stimolo di una concezione piú attiva ed ambiziosa della presenza pubblica nel settore audiovisivo .

 

Difficile liberarsi, alla fine dell’animato confronto di Strasburgo , da un’ impressione pesante di « non detto » da molte , se non da tutte le parti in gioco . Resta il dubbio che per alcuni settori della Commissione Europea i PSM rimangano animali strani , alieni non pienamente legittimati nel sistema del libero mercato, fattori di disturbo – prima ancora che di distorsione della concorrenza -, anomalie normative perniciose, forse infettive , soggetti fuori controllo e agenti del passato e della conservazione .

Cosí come sembra che molti PSM si considerino ancora una istituzione di origine divina, non sottomessa ad alcun controllo sociale, indipendente da tutto e tutti (cioé auto-referenziale !? ) – secondo la filosofia dello stesso BBC Trust – e responsabile solamente verso i suoi cittadini spettatori ( ma in che modo poi ?! ) .

Difficile accettare questi residui di mentalità monopolista , sopratutto laddove la presenza concreta e la ( scarsa ) qualità del servizio pubblico meno la giustifica .

In realtà all’ origine di questo reciproco e « non detto » fraintendimento é forse il falso concetto di sistema duale o misto , pubblico / privato , che implicitamente oppone libero mercato e servizio pubblico , concorrenza e interesse generale: storicamente, infatti , di misto e di doppio c’é solo l’origine delle risorse finanziarie di molti ( non tutti ) servizi pubblici di televisione. Per il resto c’ é solo il sistema di libero mercato, nel quale sono attori a pieno titolo sia i soggetti privati commerciali, che i PSM ( si vedano le esperienze con YouTube, di cui sopra ) , con gli stessi diritti e la stessa libertà d’azione, gli stessi obblighi e le stese regole da rispettare: i servizi pubblici hanno un vantaggio operativo in piú, il finanziamento pubblico; e un dovere in piú, realizzare la loro missione.

Il senso ultimo e l’ ambito di questa missione non si puó peró limitare alla fornitura di determinate prestazioni e contenuti , per quanto preziosi ed esclusivi ( ma sempre meno tali nell’ epoca dell’ abbondanza digitale ) . Deve allargarsi a quello che é il vero , globale interesse comune della collettività destinataria di quel servizio pubblico: cioé lo sviluppo armonico ed ottimale di tutto il settore e l’ industria nazionale della comunicazione – dal cinema alla musica , allo spettacolo dal vivo – di cui lo stesso servizio pubblico fa parte ( compresa , paradossalmente , la buona salute e la crescita  delle imprese private sue concorrenti ! ). C’é infatti un’ ulteriore differenza tra l’ impresa di servizio pubblico e quelle private : mentre queste ultime possono competere fra loro fino a perseguire l’ eliminazione reciproca , l’ obiettivo di una impresa pubblica non puó mai essere quello di « eliminare » il concorrente privato , perché certo questo non puó essere l'”interesse generale” della sua comunità di riferimento .

 

Dunque molte ipostasi diventate uso comune nel comportamento concorrenziale dei PSM andrebbero corrette severamente, e la complessiva filosofia egemonica, ereditata dal loro passato monopolista , andrebbe abbandonata al piú presto: infatti, essere l’industria “guida” del settore, l’effettivo benchmark nazionale della qualità tecnologica e contenutistica dell’offerta audiovisiva, non significa necessariamente dover occupare la posizione dominante sul mercato, sopravanzando nettamente tutti gli altri operatori ( si veda l’ esempio contrario di BBC in UK ) .

Questa funzione d’interesse generale può essere assolta anche restando in seconda o terza posizione come quota di mercato, purché le dimensioni di questa quota siano significative e sufficienti allo scopo.

Tutto dipende piuttosto da quanto un’ impresa audiovisiva di servizio pubblico abbia consapevolezza del proprio ruolo, e sia capace di coerenza nelle scelte strategiche ed editoriali. In questa prospettiva il suo futuro non potrà certo assomigliare ad una sopravvivenza autarchica « contro » o « malgrado » la rivoluzione digitale , né ad un’ adozione strumentale ed opportunistica del nuovo dato tecnologico; cosí come il suo spazio d’ azione non potrà certo essere limitato alle zone di market failure .

A disegnarlo efficacemente e « naturalmente » sarà proprio la sua integrazione crescente, sempre piú convinta e flessibile nelle dinamiche complessive e negli equilibri dell’ intero settore (possiamo dire “del mercato” ?) della creazione audiovisiva, sia a livello nazionale che europeo.

 

Infine, riassumendo per quanto possibile gli umori emersi a Strasburgo, tre messaggi alla Commissione e alle parti in causa:

  • in materia di finanziamento ( pubblico, o no) ai PSM é opportuno un approccio prudente e non dogmatico; 

  • la revisione della Comunicazione 2001 necessita ancora approfondimenti imparziali (da parte della Commissione), e la presa in conto dell’estrema varietà di tutte le situazioni nazionali;

  • sarebbe utile un ulteriore coinvolgimento in questo processo dei soggetti e delle parti sociali interessate , magari attraverso gruppi di lavoro ristretti e rappresentativi, o incoraggiando ipotesi di autoregolazione ( non fermandosi a consultazioni bilaterali o public hearings oceanici, che non rassicurano i partecipanti, né facilitano il dialogo fra loro).

   

 

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