L'analisi

ilprincipenudo. Tra ‘soft law’ e deficit di risorse, perché le ‘authority’ italiane sono spesso deboli

Dall’Agcom all’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza all’Autorità per i Diritti dei Detenuti, perché le authority sono spesso deboli. L’Agia presenta la ‘Carta dei diritti dei figli nella separazione dei genitori’, e Carta di Roma la nuova edizione delle “Linee guida per un’informazione corretta” sull’immigrazione.

di Angelo Zaccone Teodosi (Presidente Istituto italiano per l’Industria Culturale - IsICult) |
Angelo Zaccone Teodosi

ilprincipenudo ragionamenti eterodossi di politica culturale e economia mediale, a cura di Angelo Zaccone Teodosi, Presidente dell’Istituto italiano per l’Industria Culturale – IsICult (www.isicult.it) per Key4biz. Per consultare gli articoli precedenti, clicca qui.

Anni ed anni, anzi decenni, di osservazione attenta e di analisi critica dell’attività di alcune “authority” italiane ci portano ad una conclusione deprimente: mancanza di forza normativa e deficit di risorse materiali trasformano queste istituzioni, spesso, in enti sostanzialmente inutili.

Sia ben chiaro: à la Roberto Catalano (l’insuperabile filosofo di “Quelli della notte”…), meglio che ci siano, piuttosto che non ci siano (ovvero “meglio poco che niente”), ma un ragionamento serio, approfondito, strategico sul “senso” della loro esistenza e della loro attività andrebbe sviluppato: soprattutto da parte di un esecutivo che si vanta di essere, continuamente, “il Governo del Cambiamento”.

Ieri mattina, abbiamo assistito – discretamente sconcertati – a due commendevoli iniziative: la presentazione, da parte dell’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza (Agia) della “Carta dei diritti dei figli nella separazione dei genitori”, presso il Cnel, e della novella (la terza edizione) delle “Linee guida per l’applicazione della Carta di Roma”, presso la sede dell’Ordine Nazionale dei Giornalisti, alla cui presentazione ha partecipato con entusiasmo una componente del Garante Nazionale dei Diritti delle Persone Detenute e Private della Libertà Personale (Gnpl).

Entrambe le iniziative ci hanno provocato l’impressione dello sforzo immane che alcuni uomini e donne di buona volontà mettono in atto per contrastare la deriva di un Paese nel quale la logica dei “poteri” e dei “contropoteri” – che dovrebbe caratterizzare una democrazia evoluta ed in generale lo Stato di diritto – sembra essere saltata: il deficit di equilibrio tra poteri (esecutivo, legislativo, giudiziario, senza dimenticare quel “quarto potere” rappresentato dai media…) sta sconquassando le basi della democrazia, e, nel disastro in atto, il ruolo delle “autorità indipendenti” vacilla. Questa dinamica va ben oltre il controverso caso specifico di Mario Nava, già Presidente della Consob, che il Governo Salvini-Di Maio ha simpaticamente rispedito in quel di Bruxelles…

Anche perché le “autorità” non hanno brillato, nella storia d’Italia, per grande reale autentica indipendenza, essendo il frutto del sistema partitocratico, che ha generalmente premiato – nelle nomine dei componenti delle autorità stesse – persone di fiducia compiacenti, piuttosto che severi tecnici indipendenti.

Le prime “autorità” sono nate in Italia oltre un quarto di secolo fa: l’istituto è stato mutuato dal modello della “Independent Regulatory Agency” di matrice anglosassone (Usa ed Uk), e dovrebbe – sulla carta – garantire l’indipendenza delle amministrazioni, trattandosi di organismi non sottoposti a direttive governative, i cui vertici provengono da scelte parlamentari o finanche dal Presidente della Repubblica…

Non è questa la sede per un’analisi di natura giuridica, rispetto al potere delle “autorità”: in alcuni casi, esse derivano da una diretta promanazione europea (è il caso dell’Agcom) o addirittura “planetaria” come è il caso dell’Agia, che deriva da previsioni dell’Onu ovvero dalla Convenzione sui Diritti dell’Infanzia, ma in ogni caso i loro poteri sono specificamente indicati dalle norme pertinenti. Talvolta, però, si tratta di norme… deboli e contraddittorie, e si cerca di invocare il bel principio della “soft law”, che – in un Paese come l’Italia – corre quasi sempre il rischio di finire… a tarallucci e vino, ovvero “fatta la legge, trovato l’inganno”.

In taluni casi, queste “autorità” nascono con logiche in qualche modo… eccentriche: è il caso di due delle quattro autorità più giovani, ovvero dell’AgiaAutorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza e del GnplGarante Nazionale dei Diritti delle Persone Detenute e Private della Libertà Personale, istituite rispettivamente nel 2011 e nel 2013, ma il secondo divenuto operativo soltanto nel 2016 (discorso a parte andrebbe sviluppato per l’AnacAutorità Nazionale Anticorruzione e per l’IvassIstituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, che qui non affrontiamo).

L’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza (Agia) è un organo monocratico istituito nel 2011, con il compito di promuovere l’attuazione delle misure previste dalla Convenzione di New York e da altri strumenti internazionali finalizzati alla promozione e alla tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Dal novembre 2011 all’aprile 2016 è stata presieduta da Vincenzo Spadafora, nominato dal Governo Giuseppe Conte Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con delega alle Pari Opportunità e ai Giovani. Dall’aprile 2016, è presieduta da Filomena Albano, magistrata. Il titolare dell’Autorità è nominato d’intesa dai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, con mandato di 4 anni ed incarico di carattere esclusivo. Può prendere in esame e segnalare alle autorità competenti situazioni di abbandono, disagio o violazione, o rischio di violazione, dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Può esprimere al Governo pareri su disegni o progetti di legge all’esame delle Camere, e richiedere alle pubbliche amministrazioni o enti pubblici e privati di fornire informazioni rilevanti ai fini della tutela delle persone di minore età…

Il Garante Nazionale dei Diritti delle Persone Detenute o Private della Libertà Personale (detto anche “Garante Nazionale Privati Libertà” o più frequentemente “Garante dei Detenuti”) è un organismo indipendente con potere di controllo sui luoghi di privazione della libertà personale, quali gli istituti penitenziari, i luoghi di polizia, i centri per gli immigrati, le residenze per l’esecuzione delle misure di sicurezza (cosiddette “rems”, istituite dopo la chiusura – almeno sulla carta – degli ospedali psichiatrici giudiziari), i trattamenti sanitari obbligatori, le residenze per anziani, eccetera. Il Garante nazionale è un organismo collegiale: i membri del collegio, nominati dal Presidente della Repubblica tra febbraio e marzo del 2016, sono attualmente Mauro Palma, Presidente (riconosciuto come uno dei massimi esperti della materia “detentiva” a livello europeo), ed Emilia Rossi (avvocato) e Daniela de Robert (già giornalista Rai sensibile alle tematiche sociali)…

Entrambi trasmettono una corposa “relazione al Parlamento”: il Garante dei detenuti l’ha presentata il 15 giugno 2018, con 380 pagine (ben impostate anche a livello di “layout” grafico), il Garante degli Infanti ed Adolescenti il 13 giugno, con 220 pagine (anch’esse ben strutturate ed impaginate).

L’Agia ha avuto una dotazione di personale originariamente di 10 unità che dovrebbe raddoppiare a 20 nel corso del 2018, mentre il Gnpl dispone attualmente di 25 unità.

Si pone poi il problema del finanziamento di queste due “autorità”: il Garante dei Detenuti ha un budget modestissimo, 300.000 euro l’anno a decorrere dall’anno 2018 (son stati 200mila euro per gli anni 2016 e 2017), mentre il Garante degli Infanti ed Adolescenti è nell’ordine di 1,7 milioni di euro. Va peraltro lamentato – in materia di trasparenza – che nelle due relazioni al Parlamento non v’è traccia del bilancio consuntivo delle autorità.

Queste due autorità ovviamente hanno procedure di finanziamento sganciate da meccanismi di contribuzione richiesti agli operatori dei “mercati vigilati” (di fatto, una sorta di tributo).

Il quotidiano confindustriale “Il Sole 24 Ore” calcolava nel 2016 che i contributi richiesti alle imprese per il funzionamento delle 8 autorità indipendenti superavano i 400 milioni di euro l’anno: 106 milioni di euro per la Consob, 70 milioni per Agcm (antitrust), 64 per l’Agcom, 55 milioni per l’Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico, 53 per l’Ivass (assicurazioni), 14 milioni per l’Autorità di Regolazione dei Trasporti

Il Garante della Privacy (circa 25 milioni di euro di budget) invece, così come la Commissione di Garanzia sugli Scioperi, non avendo dei “mercati di riferimento”, si finanziano grazie a contributi versati dalle autorità “colleghe”…

Agia e Gnpl sembrano, di fatto, delle autorità di “serie B”, sebbene entrambe abbiano, nella funzione istituzionale, un ruolo importante e delicato: debbono tutelare i diritti di categorie “deboli”, come i detenuti ed i minori. Nel primo caso, complessivamente forse meno di 150mila persone, nel secondo caso milioni e milioni di persone…

Il quesito che qui poniamo è semplice: come è quindi possibile che lo Stato assegni a queste due “autorità” risorse così modeste?!

Ieri mattina, presso la palazzina cosiddetta della Biblioteca, che affianca Villa Lubin (sede di un altro ente la cui identità e funzione sfugge ormai ai più, qual è il Cnel – Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, abolito e poi resuscitato…), l’Autorità per l’Infanzia e l’Adolescenza ha presentato un interessante documento: la “Carta dei diritti dei figli nella separazione dei genitori”, un “decalogo” frutto di un lavoro portato avanti sviluppato dall’Agia, che individua diritti di bambini e ragazzi alle prese con un percorso che parte dalla decisione dei genitori di separarsi. “Questa Carta – ha sostenuto Filomena Albano, con il suo tono sempre molto pacato – nasce dalla necessità di far emergere i diritti dei minorenni, in particolare di quelli che vivono la separazione dei genitori. Diritti che affondano le radici nei principi della Convenzione Onu sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Si va, quindi, dal diritto dei figli di essere ascoltati e di esprimere i loro sentimenti, a quello di non subire pressioni, di continuare ad essere amati da entrambi i genitori, di essere preservati dalle questioni economiche, di mantenere rapporti regolari e frequenti con ciascuno dei genitori. Il filo conduttore è che le esigenze dei figli vengono prima di quelle dei genitori, e che il nucleo famigliare non deve dissolversi mai. Occorre pertanto trovare un nuovo equilibrio che vede al centro i bambini. La Carta è stata scritta con il coinvolgimento dei bambini e dei ragazzi della Consulta da noi istituita e di due magistrati. È un documento pensato anche per i parenti, in particolare i nonni. Sarà diffusa negli uffici giudiziari, in modo tale che i genitori possano leggerla affissa al muro, ma anche presso gli avvocati, che sono importantissimi, dato che sono i primi che vengono a contatto con i genitori che stanno per separarsi. Pensiamo di diffondere la Carta anche nelle scuole e negli studi degli psicologi…”.

Key4biz” ha domandato alla Garante se le risorse assegnate sono adeguate, dato che si teme che, senza una forte campagna istituzionale, questo documento possa restare ignoto ai più, così come tante altre attività dell’Autorità (tra parentesi: ma il nostro servizio pubblico radiotelevisivo, in materia, che sta facendo?! ci sembra che Rai brilli per il suo assordante silenzio, anche su questa delicata materia…): “Quello delle risorse e del personale è un nostro problema grandissimo. Non abbiamo un personale nostro e nemmeno una nostra sede, dato che al momento ci troviamo in un edificio che ci è concesso dalla Presidenza del Consiglio” (dal 2013, la palazzina della Biblioteca è passata dal Cnel alla Pdcm). Albano ha riconosciuto, con franchezza, che “allo stato attuale, non ci sono le condizioni per diventare un’Autorità indipendente…”. Al momento, ha precisato, “lavorano 20 persone da noi, tutte provenienti da altre amministrazioni. E sono a rotazione. Dovremmo essere molti, molti di più, e con maggiori risorse e dovremmo avere un’altra sede, nostra… Bisognerebbe anche individuare i nostri poteri: se l’Autorità non è strutturata, è un problema…”.

Avuta conferma delle proprie amareggiate impressioni, il solerte cronista si è spostato presso la sede nazionale dell’Ordine dei Giornalisti, a via Sommacampagna, per la presentazione dell’edizione 2018 delle “Linee Guida” di Carta di Roma. Si tratta della terza edizione delle linee-guida del codice deontologico che vuole essere uno strumento aggiornato rispetto ai cambiamenti di concetti e luoghi, che il racconto delle migrazioni ormai oggi impone. Per i 10 anni della Carta di Roma, l’impegno è, come sempre, di portare al centro dell’informazione “la verità sostanziale” dei fatti quando si parla di migranti, rifugiati e richiedenti asilo. Anna Masera, giornalista e “garante dei lettori” per il quotidiano “La Stampa”, ha sottolineato come “i migranti siano un argomento di attualità presente ogni giorno sui quotidiani: per questo, è necessario andare oltre il concetto di ‘allarme’, che dà sempre l’idea di emergenza, e non aiuta ad informare, bensì diventa un amplificatore del panico”.

Prima gli stranieri erano i ‘marocchini’. Erano talmente marocchini che un giornale titolò ‘Morto un uomo e un marocchino’. Un altro caso: titolo ‘Tunisino in fuga con i figli’, invece di un onesto ‘Padre in fuga con i figli’… C’è una tendenza, da oltrepassare, a disumanizzare le persone. Le parole non sono mai sbagliate: è l’uso che se ne fa che può esserlo”, ha sostenuto il Presidente dell’Associazione Valerio Cataldi.

Paola Barretta, giovane Coordinatrice dell’Associazione Carta di Roma (e curatrice di questa nuova edizione), ha segnalato alcune delle novità riguardo le “linee-guida”: “abbiamo inserito, tra le altre informazioni, un glossario su ricerca e soccorso in mare e, per quanto riguarda il macro-argomento ‘razzismo’, abbiamo identificato i casi e le cornici, anche in ragione dell’importanza del tipo di linguaggio, che influenzano la percezione del fenomeno migratorio. Per quanto riguarda invece l’aspetto delle discriminazioni, abbiamo approfondito il tema dell’‘hate speech’, in particolare quello destinato ai gruppi minoritari per fornire strumenti per un giornalismo di qualità, non un giornalismo buono ma un buon giornalismo”.

Il Presidente della Federazione Nazionale della Stampa (Fnsi), Giuseppe Giulietti, ha sostenuto che “la Carta di Roma deriva dalla Costituzione italiana. Ci troviamo in una situazione imbarazzante, con l’introduzione addirittura del reato di solidarietà, se non del… reato di umanità. In questo clima, sono fondamentali le nuove linee guida. Sarebbe interessate se, d’intesa con l’Associazione Carta di Roma, si tentasse di realizzare un corso annuale per mettere al centro le linee-guida della Carta di Roma, e farne uno strumento essenziale per la professione giornalistica, omogeneo a livello nazionale”.

Il Presidente del Consiglio Nazionale dell’Ordine dei Giornalisti, Carlo Verna, ha rimarcato che “le carte deontologiche ci sono (e noi ci permettiamo di aggiungere: anche troppe! n.d.r), ma non tutti le rispettano. Importante che ci sia un’organizzazione che effettui il lavoro di monitoraggio e applichi le sanzioni. I consigli di disciplina dell’Ordine sono depotenziati, si debbono assegnare all’Ordine strumenti disciplinari concreti ed adeguati per contrastare le infrazioni… In questa fase, abbiamo il dovere di guidare una… riscossa delle coscienze, se vogliamo essere coerenti con l’obiettivo che ha il giornalismo”.

Giulietti ha sostenuto che è importante il processo di “auto-riforma” avviato dall’Ordine dei Giornalisti, ribadendo peraltro le tesi che aveva sostenuto con decisione sabato scorso in occasione del dibattito promosso da “La Civiltà Cattolica”, di cui abbiamo ampiamente riferito su queste colonne (vedi “Key4biz” del 1° ottobre, “Fnsi, asse con La Civiltà Cattolica contro l’hate speech sulle minoranze”).

Daniela de Robert, Garante Nazionale dei Diritti delle Persone Detenute o Private della Libertà Personale, in un lungo ed appassionato intervento (ha raccontato con emozione la terribile esperienza che ha vissuto quando è salita sulla nave Diciotti per una ispezione), ha ricordato che “le parole sono importanti, lavorare sul linguaggio per raccontare il reale è fondamentale, per tutti i cittadini, oltre che per i giornalisti. È il linguaggio che crea cultura, anche quella dei diritti, che non si può dare per scontata, e va ogni volta ricreata. Comunque, ritengo che una parola come ‘buonismo’ vada eliminata in quanto termine dispregiativo per definire chi esercita solidarietà”.

Roberto Natale (dirigente Rai e già Portavoce della Presidente della Camera Laura Boldrini), tra i promotori della Carta di Roma, intervenuto in veste di rappresentante di Articolo 21, ha sottolineato il ruolo della Carta di Roma in un Paese come l’Italia, caratterizzato da un’“ampia discrasia tra la percezione dei cittadini rispetto ad alcuni fenomeni ed i dati relativi a quei fenomeni”. Un deficit di conoscenza che rende indispensabile il rispetto dei principi di correttezza e completezza dell’informazione. Natale ha segnalato che l’Autorità Garante delle Comunicazioni ha avviato un procedimento a luglio, per monitorare i discorsi di odio che stanno inquinando il dibattito politico, ed in tal senso è stato chiamato ad intervenire il Commissario Antonio Nicita (che segue questa materia d’intesa con il collega Mario Morcellini), che ha anticipato alcuni dati che verranno presto presentati, secondo i quali, “nella fase elettorale, i minuti dedicati a criminalità, sicurezza, e immigrazione, con in testa il caso di Macerata, hanno superato il 50 % della copertura mediatica pre-elezione”. Si tratta di un dato veramente impressionante (ai limiti dell’incredibile), ed attendiamo di leggere il rapporto di ricerca (anche per capire la metodologia adottata nella rilevazione). Ha concluso Nicita: “lo straniero, migrante/e o rifugiato è vittima frequente di ‘hate speech’, anche in ragione della polarizzazione del dibattito pubblico. Vorremmo arrivare a una definizione condivisa di ‘hate speech’ per intervenire in modo più efficace”.

Anche in questo caso, ci ha preso un discreto sconforto: fino a quando Agcom non attiverà un concreto meccanismo sanzionatorio, resteremo a livello di belle teorie e buone intenzioni, con una “autorità” che tira le orecchie ai media, e questi fanno spallucce: magari si scusano pure, pubblicando la notizia della propria (pseudo)autocritica con adeguata evidenza, finanche in prime-time, ma questo tipo di graziosi “richiami” produce complessivamente – alla fin fine – soltanto un simpatico… solletico. E tutto resta come prima, e la deriva continua.

Crediamo che si debba ragionare seriamente sulle tante “autorità” italiche, sulle loro funzioni e sulle loro strutture, così come sui tanti inflazionati “osservatori”, la cui funzione suscita spesso perplessità (vedi “Key4biz” del 20 novembre 2014, “Eccone un altro: ma servono davvero tutti questi Osservatori?”).

L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni deve sviluppare una riflessione profonda sulla propria efficienza così come sulla propria efficacia, se vuole veramente contribuire ad una sana ecologia del sistema mediale, e deve chiedere al Parlamento, in modo deciso e veemente, di estendere pienamente (e presto) la propria competenza istituzionale anche rispetto al web (ed alle sue degenerazioni).

Non si può restare a guardare, inerti ed impotenti: basti pensare allo scandalo della pornografia su internet, accessibile senza ostacoli a qualsiasi infante che sappia utilizzare un tablet. È una questione così scabrosa che nessuno ha il coraggio di affrontare a muso duro…

Che sta facendo l’Agcom in materia? Che sta facendo l’Agia in materia? Se entrambe rispondono di “non avere competenza”, è loro dovere denunciare questo gravissimo deficit al Parlamento ed al Governo, chiedendo interventi normativi urgenti.

Ed il Governo – ovvero, meglio, il Parlamento – deve finalmente decidere che destino assegnare alle “autorità minori”, come quella per gli Infanti e Adolescenti e come quella per i Detenuti, perché altrimenti dovremo rassegnarci ad uno Stato ipocrita, che nasconde la propria immonda nudità con due piccole foglie di fico

 

  • Clicca qui, per leggere la “Carta diritti figli nella separazione dei genitori”, presentata dall’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza (Agia) il 2 ottobre 2018.
  • Clicca qui, per leggere le “Linee guida per l’Applicazione della Carta di Roma. Strumenti di lavoro per un’informazione corretta sui temi dell’immigrazione e dell’asilo”, presentata Carta di Roma il 2 ottobre 2018.
Per saperne di più su: AGCOM

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