Relazione annuale 2018

Agcom, relazione annuale 2018. Il discorso integrale di Angelo Marcello Cardani

Pubblichiamo di seguito il discorso integrale di presentazione del Presidente dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Angelo Marcello Cardani, della Relazione annuale 2018 sull’attività svolta e sui programmi di lavoro.

di Angelo Marcello Cardani, Presidente Agcom |

Signor Presidente della Repubblica, illustri Autorità, gentili ospiti, a tutti voi rivolgo, anche a nome dei colleghi, i miei ringraziamenti per essere qui oggi e per aver accettato di partecipare alla presentazione al Parlamento della Relazione annuale sull’attività svolta nell’anno appena trascorso e sui programmi di lavoro dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.

 

Europa e mercato unico digitale

Due anni fa, in questa stessa occasione, a pochi giorni dalla scelta compiuta dalla maggioranza degli elettori inglesi, avevo sottolineato come la decisione della Gran Bretagna di uscire dalla UE avesse importanti implicazioni di ordine politico, sociale e culturale, prima ancora che economico e finanziario.

Sono trascorsi due anni da allora e i fermenti antieuropei sono cresciuti; hanno preso forma compiuta in molti dei paesi di più recente adesione all’Unione; hanno conquistato centralità nel dibattito politico, ovunque, e sono diventati più espliciti anche in paesi di più antica tradizione europeista come l’Italia. Ad un anno dalle elezioni europee del 2019 non possiamo non interrogarci sulla nostra idea di Europa e su cosa deve essere fatto, con urgenza, per consolidarla, all’insegna dei contenuti del Manifesto di Ventotene.

 

Dicevo due anni fa, e ribadisco oggi, che tocca alla politica trovare le reazioni e le risposte più giuste a questa deriva antieuropeista. Resto peraltro convinto che un ruolo importante e centrale competa a tutte le istituzioni che, come la nostra, vivono nel circuito dei decisori europei. L’ulteriore sviluppo del mercato unico digitale rappresenta la cornice irrinunciabile di un qualsiasi progetto europeo, per il rilevante impatto che esercita sulla produttività, l’innovazione e la qualificazione dei territori, e per gli effetti di benessere sociale e di sviluppo nazionale che produce. Tale consapevolezza ci ha indotto a lavorare in ambito nazionale ed europeo su tutti i temi più importanti preordinati alla realizzazione di un mercato unico digitale. Alla base della strategia europea vi è la creazione di una “Gigabit Society” nella quale tutti i cittadini potranno disporre di una connettività ad altissima capacità in grado di garantire l’utilizzo diffuso di prodotti, servizi e applicazioni dell’ICT nel mercato unico digitale.

I nuovi obiettivi fissati dal programma europeo, dai quali la realtà italiana non può prescindere, costituiscono fondamentalmente una revisione ed un aggiornamento di quelli già fissati con l’Agenda Digitale Europea.

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Riforme in itinere e riforme realizzate

Nel mese di giugno il Parlamento europeo e il Consiglio hanno raggiunto l’accordo sul nuovo Codice delle Comunicazioni proposto dalla Commissione che, oltre a favorire lo sviluppo delle reti 5G e ad incrementare il livello di tutela dei consumatori, avrà come obiettivo primario quello di promuovere lo sviluppo e la diffusione delle reti fisse ad alta velocità. Al riguardo, il nuovo quadro regolamentare promuove i co-investimenti e la condivisione del rischio nei progetti di sviluppo delle reti di nuova generazione, favorendo sia la concorrenza infrastrutturale, sia il modello wholesale only, visti quali strumenti per conseguire la più ampia infrastrutturazione e il maggior grado di concorrenza.

Un accordo è stato raggiunto anche sulla riforma della direttiva servizi media audiovisivi (c.d. SMAV) introducendo significative novità nella disciplina dei contenuti audio-video, sebbene resti ancora aperto il problema delle asimmetrie tra i fornitori di servizi di media audiovisivi e le grandi piattaforme di contenuti e pubblicità online.

La direttiva, inoltre, riforma l’architettura istituzionale vigente, in particolare con riferimento alle prerogative di indipendenza delle Autorità nazionali e al contestuale rafforzamento del loro organismo di coordinamento in sede europea (ERG-A). Volgendo uno sguardo agli altri processi di riforma in atto nei settori di competenza dell’Autorità, segnalo che nell’ultimo anno, oltre alle proposte legislative in materia di copyright nel mercato unico digitale, finalizzate ad armonizzare le discipline per la tutela del diritto d’autore e a consentire il più ampio accesso alle opere da parte degli utenti dell’Unione, è stato adottato il Regolamento europeo in tema di portabilità transfrontaliera dei contenuti online nel mercato interno.

Nel settore postale, infine, si è registrato nel maggio scorso un decisivo passo in avanti sul fronte della promozione dell’e-commerce – attualmente frenato da un deficit di trasparenza e da prezzi elevati – grazie al Regolamento UE relativo ai servizi di consegna transfrontaliera dei pacchi, direttamente applicabile nel nostro ordinamento. Il Gruppo dei Regolatori per i Servizi Postali (ERG-P), presieduto dall’Agcom per l’anno 2017, si è particolarmente impegnato nelle attività di monitoraggio e di analisi che hanno portato alla sua adozione. Il Regolamento, che affida ai regolatori nazionali la vigilanza sulla trasparenza dei prezzi, mira a far crescere la fiducia dei consumatori nei confronti del commercio elettronico transfrontaliero attraverso il contenimento dei prezzi e una serie di obblighi di trasparenza in capo agli operatori.

La dimensione degli ambiti sottoposti all’intervento regolatorio cresce senza sosta e diventa più complessa a fronte della dimensione globale dei mercati della varietà dei servizi e degli ambiti di tutela di utenti e consumatori.

 

Assetto e prospettive dei mercati regolati

I ricavi del settore delle comunicazioni e dei singoli segmenti che lo compongono (telecomunicazioni, media e servizi postali) rappresentano anche per il 2017 oltre il 3% del PIL nazionale. Le risorse economiche del complesso dei mercati vigilati da Agcom ammontano a oltre 54 miliardi di euro, confermando il trend di lieve crescita (+1,2%) già osservato lo scorso anno. Cresce il peso relativo di Internet, del settore postale e, in misura meno accentuata, del settore telecomunicazioni. Tende invece a ridursi, anche se con un diverso grado di intensità, il peso degli altri comparti vigilati, ossia TV, radio ed editoria.

Più nello specifico, nel confronto tra i ricavi 2016 e i ricavi 2017 si osservano le seguenti dinamiche:

  • la crescita del segmento delle telecomunicazioni è dovuta all’accelerazione registrata nella diffusione degli accessi broadband e ultrabroadband da rete fissa (+3,8%), in grado di compensare positivamente la complessiva riduzione registrata per i servizi di rete mobile (-1,9%);
  • nel settore televisivo, la flessione dei ricavi riguarda essenzialmente la TV in chiaro (-3,5%). La tenuta della pay tv è riconducibile principalmente all’andamento della spesa d’utente, il cui incremento ha parzialmente assorbito le minori entrate pubblicitarie;
  • l’editoria palesa ancora risultati negativi (-5,2%). Il settore dei quotidiani, in particolare, registra una ulteriore contrazione dei ricavi dell’8,9%;
  • la radio perde qualcosa nel suo complesso (-0,7%), ma in un contesto che manifesta segnali di ripresa;
  • gli investimenti pubblicitari globali appaiono sempre più re-indirizzati dai media tradizionali alle piattaforme online, che complessivamente crescono di oltre il 12%. Google e Facebook sono naturalmente i principali beneficiari di questo trend;
  • nell’ambito dei servizi postali, infine, continuano a contrarsi i servizi tradizionali (-12,6%), mentre cresce in misura consistente il valore dei servizi di corriere espresso, che supera i 4,5 miliardi di euro (+ 11,7%), rappresentando ormai oltre il 60% delle risorse complessive del mercato postale.

Nel settore delle telecomunicazioni il valore complessivo dei ricavi varca la soglia dei 32 miliardi di euro e torna il segno positivo degli investimenti infrastrutturali (+1,6%), grazie al trend di ripresa degli investimenti sulla rete fissa che compensa la fisiologica decrescita di quelli sulla rete mobile dopo i balzi in avanti degli anni passati.

Detti investimenti ammontano nel complesso a 7 miliardi di euro in valore assoluto. Analogo trend positivo concerne la spesa complessiva in servizi da parte di imprese e famiglie (+1,7%). Quanto ai volumi di traffico, a fronte del perdurante ritrarsi del traffico tradizionale (fonia), aumentano gli abbonati broadband su rete fissa di circa un milione e raddoppiano gli accessi ultrabroadband (da 2,3 a 4,5 milioni). La crescente domanda di contenuti video online su rete fissa è alla base del sensibile incremento del consumo di banda e traffico dati (+30%). Il consumo di dati da parte degli utenti è cresciuto in misura ancora maggiore (+48% circa) nella telefonia mobile.

 

Notevole dinamismo si osserva nel segmento dei servizi di accesso fixed wireless (FWA), i cui ricavi mostrano una crescita prossima al 30%, con un numero di utenti che ha superato il milione. Sul mercato di rete fissa continua l’espansione geografica dell’operatore “wholesale onlyOpen Fiber nelle aree oggetto dei finanziamenti pubblici, mentre nella telefonia mobile abbiamo assistito al lancio delle prime offerte commerciali da parte dell’operatore Iliad. Il settore media – 14,6 miliardi di ricavi complessivi nel 2017 (- 0,9%) – presenta immagini differenti nei singoli comparti. Il dato complessivo sembrerebbe deporre per una sostanziale tenuta: crescono, ad esempio, i ricavi pubblicitari globali. Tuttavia, solo la scomposizione dei diversi mercati del settore è in grado di fornire una istantanea credibile. L’aumento della raccolta pubblicitaria è dovuto esclusivamente all’online, che cresce ancora a due cifre e vale ora 2,2 miliardi (la raccolta pubblicitaria di quotidiani, periodici e radio assieme non arriva a 1,9 miliardi), mentre quasi tutti i mezzi tradizionali registrano un andamento negativo. La televisione perde un 2% di ricavi, ma con una significativa differenza tendenziale tra tv free (-3,5%) e tv pay (-0,2%). La TV si conferma ancora il mezzo con la maggiore valenza informativa, sia per frequenza di accesso anche a scopo informativo, sia per importanza e attendibilità percepite.

Crescono le forme di accesso non tradizionali alla tv; in tal senso il 2017 può essere ricordato anche come l’anno della definitiva consacrazione della “televisione liquida”, con una stima di circa 3 milioni di cittadini che guardano abitualmente la tv in streaming e in numero 3/4 volte superiore che scaricano abitualmente conte- nuti televisivi sui propri device. La televisione tradizionale manifesta comunque importanti segni di tenuta sia in termini di valore economico, come si è appena ricordato, sia in termini di ascolti, con una audience media nel prime time serale stabilmente sopra i 25 milioni di contatti, come a fine 2016.

Internet, a sua volta, cresce come mezzo di informazione, oltre che come veicolo pubblicitario. Tuttavia l’attendibilità percepita delle fonti informative online, come testimonia la nostra ultima ricerca sui consumi di informazione, rimane mediamente inferiore rispetto a quella delle fonti tradizionali. Altro elemento interessante consiste nella tendenza degli italiani ad accedere all’informazione online prevalentemente attraverso fonti c.d. algoritmiche, in particolare social network e motori di ricerca.

 

La radio, come già nel 2016, registra segnali di tenuta e consolidamento delle proprie posizioni tradizionali sia in termini di ricavi complessivi (626 milioni di euro, -0,7%), sia in termini di audience. Il valore economico del settore dell’editoria quotidiana e periodica, al contrario, registra una ulteriore flessione: 3,6 miliardi di ricavi complessivi, ossia il -5,2%. Il settore nell’ultimo decennio ha perso all’incirca metà del suo peso economico. Essendo qui in gioco non solo i destini di una filiera industriale, ma anche quelli di un bene di valore strategico e sociale quale l’informazione, la crisi di questo comparto e la contestuale ascesa di Internet quale tendenziale mezzo sostitutivo, si configura quale tema di policy che interroga in primis Governo e Parlamento e che richiede una riflessione di ampio respiro.

Nel settore dei servizi postali il 2017 ha visto una crescita dei ricavi di oltre il 6% rispetto all’anno precedente. L’intero mercato vale oggi circa 7,5 miliardi di euro, grazie in particolare alla crescita del segmento dei corrieri espresso. Per contro, assistiamo ad una strutturale contrazione dei servizi di corrispondenza. I volumi sono diminuiti del 5,8%, fino ad un ammontare pari a 3,8 miliardi di invii.

Grazie anche all’intensa attività di regolamentazione e vigilanza esercitata dall’Autorità dal punto di vista delle dinamiche concorrenziali, è stato un anno di consolidamento, in particolare nel mercato dei corrieri espresso, ma anche globalmente, con una ulteriore discesa della quota complessiva di mercato di Poste Italiane di circa il 2% rispetto al 2016.

 

Lo sviluppo delle reti ultrabroadband e il futuro della rete

Il 18 maggio 2018, la Commissione europea ha pubblicato il Digital Economy and Society Index 2018 (DESI). Pur in un contesto di chiaroscuri che mantengono l’Italia in una posizione piuttosto arretrata rispetto alla media UE7, il Rapporto dà conto di dinamiche positive in particolare con riguardo alla concorrenzialità dei mercati e ai progressi nella diffusione delle infrastrutture a larga e larghissima banda in Italia. In particolare, il miglioramento delle prestazioni in termini di copertura delle reti NGA è netto ed ha portato l’Italia, in un solo anno, dal 23° posto nel 2016 al 13° nel 2017 nella classifica degli Stati membri. Altrettanto positiva è la valutazione complessiva delle iniziative regolamentari assunte dall’Autorità. Il livello di concorrenza sulle infrastrutture risulta in crescita grazie all’ingresso nel mercato di nuovi soggetti, alle sinergie di investimento da parte degli operatori tradizionali per lo sviluppo della fibra FTTH e FTTC ed al trend degli accessi FWA. Il numero totale di servizi all’ingrosso NGA è aumentato dell’80% in un anno e la copertura nel 2017 ha raggiunto l’87% delle famiglie, attestando così l’Italia al di sopra della media UE (80%).

 

Per quanto riguarda le aree rurali, i dati di copertura NGA sono positivi in termini relativi (+23% rispetto al 2016), ma ancora insufficienti in termini assoluti, poiché la copertura del 39% è al di sotto della media UE (47%). Gli investimenti ancora necessari per la realizzazione della “Gigabit society” e il futuro della rete di accesso di Telecom Italia sono stati argomenti al centro del dibattito politico-istituzionale nell’anno appena trascorso. Dal punto di vista della regolamentazione, l’Autorità ha posto le condizioni per l’operatività del Nuovo Modello di Equivalence (NME) funzionale al rafforzamento della non discriminazione tra le prestazioni di accesso dalla rete TIM agli operatori alternativi e alla propria divisione Retail. Parallelamente è stato avviato il quarto ciclo di analisi dei mercati di servizi di accesso che coprirà il periodo 2018-2021. In tale ambito si colloca la valutazione del progetto di separazione legale della rete di accesso proposta da Telecom Italia.

Il progresso tecnologico e l’evoluzione delle condizioni concorrenziali saranno i principali punti di riferimento che l’Autorità seguirà nella valutazione relativa all’eventuale rivisitazione della definizione dei mercati, all’aggiornamento dell’elenco degli operatori dotati di significativo potere di mercato e alla modifica delle vigenti disposizioni regolamentari. Ai fini di tale complessa valutazione si acquisiranno naturalmente le indicazioni della Commissione europea e del mercato.

 

La gestione dello spettro radioelettrico

La legge di bilancio 2018 ha affidato all’Autorità il compito di definire le procedure per l’assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze per lo sviluppo del 5G. Il regolamento è stato adottato nel mese di maggio. Si tratta di un esempio di asta multibanda per lo sviluppo delle infrastrutture 5G. Dall’assegnazione lo Stato attende un introito minimo di 2, miliardi di euro, per metà a valere già sull’anno corrente. Sulla base del regolamento, il Ministero dello sviluppo economico organizzerà la relativa gara che dovrà concludersi entro il prossimo settembre. La medesima legge di bilancio 2018, a fronte dell’assegnazione nel 2022 delle frequenze in banda 700 MHz agli operatori 5G, ha disciplinato la liberazione dagli usi televisivi. Il rilascio di queste frequenze non potrà avvenire senza un complesso e articolato riassetto del sistema radiotelevisivo su piattaforma digitale terrestre nazionale e locale e non trascurando lo sviluppo della radio digitale.

Il primo passo è la recente adozione del nuovo Piano nazionale delle frequenze, in seguito ad un faticoso coordinamento internazionale (ancora in corso) per superare antichi e complessi problemi interferenziali con i paesi confinanti.

 

I vincoli normativi che il Piano ha dovuto tenere presenti sono particolarmente stringenti11, ma ha tuttavia conseguito l’obiettivo di disporre, in ciascuna area, di 10 reti nazionali e 4 locali, oltre ad una ulteriore rete decomponibile a livello regionale. Resta da definire il percorso attuativo che dovrà tener conto del difficile bilanciamento degli obiettivi di efficiente uso delle frequenze, garanzia dell’equilibrio economico-finanziario degli operatori e tutela delle esigenze della domanda e dei bisogni dei consumatori.

 

I contenuti on-line e la produzione audiovisiva

Il periodo trascorso si è caratterizzato per alcune importanti riforme che hanno investito la disciplina che tutela il prodotto europeo, le produzioni indipendenti e la materia del diritto d’autore. Quanto al primo aspetto, la recente approvazione del D.lgs. n. 204/17 ha profondamente ridisegnato la cornice normativa di riferimento in materia di tutela del prodotto europeo e delle produzioni indipendenti12, confermando le competenze regolamentari in capo all’Autorità. Al riguardo, con la delibera 184/18/Cons dell’11 aprile scorso, Agcom ha posto in consultazione pubblica una proposta di regolamentazione ispirata a criteri di flessibilità intesi a sottrarre rigidità al sistema delle quote ed a contemperare il principio di tutela dell’opera audiovisiva europea con le esigenze di libertà (di palinsesto, di scelte economiche, di investimento) degli operatori televisivi13. Si tratta della medesima “filosofia” che aveva già ispirato la segnalazione al Mibact del febbraio 2016, e, ancora in precedenza, L’Indagine conoscitiva sul settore della produzione audiovisiva della fine del 2015.

Nel corso del 2017 ha mosso passi importanti il processo di parziale liberalizzazione del mercato dell’intermediazione dei diritti d’autore, che si affianca alla realizzata liberalizzazione di quello dell’intermediazione dei diritti connessi. Il Legislatore ha affidato all’Autorità il compito di vigilare sul nuovo mercato dell’intermediazione dei diritti d’autore e dei diritti connessi. Il regolamento approvato allo scopo dall’Autorità, all’esito di una consultazione pubblica che ha coinvolto tutti gli stakeholders, costituisce la cornice entro cui Agcom eserciterà la propria vigilanza.

Il 2017 è stato il quarto anno di applicazione del Regolamento per la tutela del diritto d’autore sulle reti di comunicazione elettronica, che mira a raggiungere i suoi obiettivi non solo attraverso la repressione delle violazioni, ma anche mediante la promozione dell’offerta legale e l’educazione dei consumatori alla legalità. Il Regolamento, divenuto ormai una best practice a livello europeo, riscuote, grazie ai risultati ottenuti, un consenso sempre più vasto.

Ne è massima prova il conferimento ad Agcom da parte del legisla- tore, di nuovi poteri per l’adozione di provvedimenti cautelari e per l’individuazione di misure atte a impedire la reiterazione delle violazioni. Concluse da poco la consultazione pubblica e l’interlocuzione con la Commissione europea, l’Autorità conta di approvare al più presto le conseguenti integrazioni al Regolamento.

 

Quanto alle dinamiche di mercato del settore media, il 2017 è stato l’anno della verifica del controllo/collegamento Vivendi-Tim- Mediaset e degli interventi dell’Autorità al riguardo. Nel settore radiofonico, gli importanti processi di concentrazione verificatisi negli ultimi anni hanno suggerito l’avvio di una analisi di mercato, la cui fase 1 si è conclusa nei mesi scorsi con l’individuazione dei due mercati rilevanti nazionale e locale. Nel settore radiofonico l’Autorità, superando difficoltà oggettive e ristrettezze tecniche, intende incentivare, per quanto di sua competenza, il processo di digitalizzazione.

Nel settore della rilevazione degli indici di ascolto, anch’esso caratterizzato da grandi rivolgimenti, non possiamo dimenticare che l’anno trascorso è stato l’anno di partenza del nuovo sistema Auditel dopo i problemi degli anni precedenti: una riforma accompagnata con attenzione dall’Autorità. Sul fronte del servizio pubblico radiotelevisivo l’anno trascorso ha visto finalmente l’approvazione del nuovo Contratto di servizio, ora quinquennale, ai cui contenuti riteniamo di aver fornito un importante contributo con le nostre Linee Guida.

Delle molte iniziative promosse, anche d’intesa con il coordinamento dei Co.Re.Com., per la tutela dei diritti degli utenti nel nuovo contesto digitale (contrasto al cyberbullismo, promozione della formazione digitale, misure per la tutela dei minori, raccomandazione per una qualità più avanzata della rappresentazione dell’immagine della donna nei programmi di informazione e di intrattenimento, atto di indirizzo sull’hate speech) dà ampio conto la Relazione.

Un ultimo tema su cui desidero richiamare l’attenzione con riferimento alla disciplina dei contenuti riguarda la nostra attività a tutela del pluralismo informativo. Si tratta di una attività che svolgiamo in modo continuativo a largo raggio e senza trascurare le dinamiche dei mercati, ma che, in ossequio all’art. 21 della Costituzione e per effetto del mandato del Legislatore, svolgiamo con particolare attenzione nel corso delle campagne elettorali. Ora, che la legge 28/2000 sia una legge datata, che avrebbe bisogno di interventi di attualizzazione lo diciamo ormai da molto tempo e anche in questa sede. Ciò detto, non riteniamo che, per tali motivi, la legge 28 possa essere applicata più blandamente. Al contrario, in assenza di regole di rango legislativo, stiamo provando a condurre un delicato e complesso esperimento di co-regolamentazione e di auto-regolamentazione. Abbiamo istituito a tal fine il “Tavolo tecnico per la garanzia del pluralismo e della correttezza dell’informazione sulle piattaforme digitali”, che ha l’obiettivo di promuovere l’auto-regolamentazione delle piattaforme e lo scambio di buone prassi per l’individuazione ed il contrasto dei fenomeni di disinformazione online frutto di strategie mirate. In quel contesto, abbiamo adottato nel febbraio scorso le “Linee guida per la parità di accesso alle piattaforme online durante la campagna elettorale 2018”, all’esito delle quali le piattaforme digitali hanno messo a disposizione dei propri utenti alcuni strumenti di contrasto alla disinformazione online.

 

Si tratta di un lavoro in progress che intendiamo seguire con particolare attenzione. Ci conforta il fatto che durante la recente campagna elettorale questo lavoro ha permesso di arginare le derive più insidiose. Quanto ai media tradizionali, ritengo che nel complesso si sia riusciti a garantire adeguatamente il principio della parità d’accesso e dell’equilibrio dell’informazione, in particolare attraverso una quotidiana opera di monitoraggio e di indirizzo. Ciò ha permesso, peraltro, di ridurre al minimo gli interventi sanzionatori, quest’anno peculiarmente concentrati sulla qualità e il diritto ad essere informati più che sull’aritmetica bilancia della par condicio. Resta il problema, più volte sottolineato, di una legge – la n. 28 del 2000 – che richiederebbe un aggiornamento al passo con le nuove forme di comunicazione. Per il futuro ritengo che, pur nel rispetto dell’indipendenza delle scelte editoriali e della libertà dei palinsesti informativi, sarebbe nell’interesse del Paese e dei cittadini disporre di una informazione e comunicazione politica più vocata al contraddittorio e alla condotta responsabile, seguendo l’esempio di altri paesi le cui Autorità codificano e vigilano su regole di comportamento nei periodi elettorali e non, con il rispetto dovuto agli organi dello Stato.

 

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