Italia
di Sabino Cassese
Professore ordinario di Diritto Amministrativo
1. Un groviglio di problemi
Nel nuovo assetto del sistema televisivo vi è un groviglio di problemi, alcuni risolti, altri insoluti.
Il miglior contributo che può dare chi inizia è di provare a districare i diversi problemi.
2. La questione della democrazia
Sullo sfondo del nuovo assetto del sistema televisivo vi sono due problemi che è bene non ignorare: la questione della democrazia e quella della storia.
La prima si pone in questi termini: la democrazia non si risolve in periodiche elezioni (democrazia elettorale); essa riguarda anche la formazione dell¿opinione pubblica e le possibilità di accesso a tale formazione, come una delle garanzie di pluralismo sociale (democrazia liberale); il nuovo assetto del sistema televisivo deve essere congruente con le esigenze di una democrazia liberale; il controllo, tramite la politica e tramite il patrimonio, di più reti televisive non consente tale congruenza.
Questa questione è spesso presentata in termini enfatici, e, quindi, è portata a dimensioni eccessive. Tuttavia, nelle proporzioni reali esiste.
3. Una legge con il torcicollo
La seconda questione è quella della storia. Dal 1984 si procede con rinvii e con situazioni di fatto legalizzate ¿ex post¿ (la Corte costituzionale, nella sentenza n. 466 del 2002, ha fatto un elenco dei rinvii e delle leggi di sanatoria). Ogni nuovo intervento, che sposti in avanti i termini di un assetto pluralistico, è visto con sospetto. Si corre il rischio di fare una legge con il torcicollo (Gasparri). Ma si può impedire di dubitare? O, meglio, quali sono i modi per fugare ogni dubbio? Il disegno di legge Gasparri ha fatto tutti i tentativi per fugarli?
4. La legge di sistema
La Corte costituzionale, l¿Autorità per le garanzie delle comunicazioni e il Presidente della Repubblica richiedono una legge di sistema.
Il disegno di legge Gasparri regola una varietà di materie, dalla tutela degli utenti e dei minori alla emittenza locale, alle competenze regionali, alla trasposizione di direttive comunitarie.
Peraltro, però, promette (art. 16) un testo unico, ma, nello stesso tempo, è destinato a convivere con quasi tutte le leggi esistenti, dalla Mammì alla Maccanico.
Si aggiunga che il testo contiene errori lessicali, grammaticali e sintattici ed è spesso approssimativo e poco preciso.
5. Pluralismo agendo sui gruppi o sul mercato?
Il disegno di legge Gasparri opera su un caso interessante di contraddizione tra una tecnologia (futura) che consente di moltiplicare i canali e le offerte, producendo le condizioni per l¿apertura del mercato e ponendo le premesse per risolvere il problema del pluralismo, e una situazione (presente) di forte concentrazione (90% dell¿audience, 96% degli investimenti pubblicitari e circa l¿80% dei ricavi complessivi sono controllati dai duopolisti).
Il primo problema riguarda tempi e modi di affermazione e diffusione della tecnologia digitale. Vanno tenute presenti le esperienze del Regno Unito e della Spagna, nonché l¿esperienza, nel settore delle telecomunicazioni, della tecnica UMTS.
Poi, si può operare sul mercato, ampliandolo, o sui duopolisti, amputandoli o riducendone la potenzialità? (che sia legittimo e possibile ¿mutilare¿ un¿impresa o gruppo, nonostante che sia un corpo vivente, è dimostrato dalle tante operazioni già compiute, come separazione tra rete e servizio per energia e trasporti ferroviari e separazioni contabili e societarie imposte: queste, però, riguardavano tutte imprese pubbliche e settori in corso di liberalizzazione).
O si può fare l¿uno e l¿altro, ma, in tal caso, bisogna stabilire con esattezza quando finisce il presente e quando inizia il futuro. Questa combinazione di interventi sul breve periodo e di interventi sul medio-lungo periodo, come è stata operata dal disegno di legge Gasparri?
6. Rapporti tra tecnologia analogica e tecnologia digitale
La televisione con tecnica analogica copre l¿intero mercato. Quella digitale può farsi spazio? Quando fu introdotta la televisione a colori, essa non obbligava a cambiare gli apparati di ricezione. I programmi prodotti e trasmessi a colori potevano anche essere ricevuti da televisori in bianco e nero. E viceversa. Avverrà la stessa cosa nel passaggio alla tecnica digitale o questa rimarrà limitata, mentre la gran parte degli utenti continuerà a usare la tecnica analogica?
7. La concorrenza sul mercato televisivo
Alla garanzia del pluralismo (espressivo), fissata ¿ex ante¿, non fa riscontro una garanzia della concorrenza (economica), che va giudicata ¿ex post¿.
8. Campioni nazionali e giganti globali
L¿argomento delle concorrenza (futura) grazie all¿ampliamento del mercato, è rafforzato dal rapporto tra nanismo nazionale e giganti globali. Il mercato da scegliere come metro è quello nazionale o quello globale? Perché amputare chi opera in Italia, se ciò può favorire giganti globali? Se si indebolisce il sistema attuale, non si consente una più agevole colonizzazione?
L¿argomento può essere discusso, a patto di non confondere il problema del pluralismo espressivo con quello della concorrenza economica. La ricerca di campioni nazionali può riguardare il secondo aspetto, non il primo.
9. La fase transitoria
La Corte costituzionale consente una fase transitoria e il disegno di legge Gasparri la prevede e regola.
Ma – e questi sono punti cruciali -:
a) la Corte costituzionale indica nel 31.12.03 la fine di una fase transitoria, il disegno di legge Gasparri utilizza il 31.12.03 come la data di inizio di una fase transitoria;
b) il disegno di legge Gasparri stabilisce 12 mesi per realizzare, in base anche a interventi pubblici, ¿un effettivo ampliamento delle offerte disponibili e del pluralismo nel settore televisivo¿. Questo deve essere accertato dall¿AGCom sulla base di tre parametri. Ma, poi, il disegno di legge non prevede conseguenze e sanzioni (salvo ritenere che all¿art. 25.3 siano funzionalmente connessi l¿art. 14.2 del disegno di legge e i poteri ordinatori e sanzionatori dell¿art. 2.7 della l. n. 249/97, anche se tale connessione sembra smentita dai poteri dell¿Agcom di relazione al Parlamento e di proposta di ulteriori interventi). Si poteva stabilire la rinuncia, bilanciata ma necessaria, di una rete, se l¿accertamento è negativo? O si deve ritenere che il ¿dies ad quem¿ sia la ¿completa attuazione del piano di assegnazione delle frequenze televisive in tecnica digitale¿?
c) non si può dire che il termine fissato dalla Corte costituzionale valga solo per la tecnica analogica. La Corte ha considerato l¿altra tecnica e richiesto che il riassetto sposti i termini della questione in modo sostanziale.
10. Il ¿generale assentimento¿
Il disegno di legge Gasparri prevede un ¿generale assentimento¿ (art. 23.1 e 5) all¿uso delle frequenze occupate dagli attuali operatori.
Questa assegnazione:
a) è legittima, alla luce della ¿occupazione di fatto delle frequenze (esercizio di impianti senza rilascio di concessioni e autorizzazioni) ¿lamentato dalla Corte costituzionale (sent. n. 466/02)?
b)corrisponde al principio della assegnazione secondo criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati stabilito dal diritto comunitario (art. 9 dir. 2002/21, art. 7 dir. n. 2002/20, art. 14 dir. n. 2002/77)?
11. Le reti e i programmi
Il disegno di legge Gasparri trasferisce l¿attenzione dal ¿numero delle reti¿ al ¿numero dei programmi¿, ai fini del calcolo dei limiti antitrust (così come già previsto, ma solo dopo il completo passaggio al digitale). Poi, esso applica tale metodo di calcolo al periodo transitorio, mettendo insieme ¿reti analogiche¿ e ¿programmi digitali¿ (a condizione che questi ultimi raggiungano una copertura del 50% della popolazione).
Questo cambiamento dei parametri di riferimento è spiegato dal cambiamento di tecnologia. Con le trasmissioni analogiche, una rete irradia un programma. Con quelle digitali, una rete irradia cinque programmi. Dunque, sono questi ultimi che vanno presi in considerazione per le valutazioni attinenti al pluralismo.
Ma anche qui si pongono numerosi problemi:
a) è corretto prendere in considerazione la sola copertura potenziale dei programmi digitali senza accertare quanti utenti siano effettivamente in possesso dei ¿set top box¿ o delle tv digitali necessari a fruire concretamente dei programmi digitali?
b) è corretto considerare ampliato il pluralismo quando a fruire di tale ampliamento è soltanto una quota (nella migliore delle ipotesi, il 50%) di utenti?
c) se ciò fosse corretto, non sarebbe bastato prendere atto che milioni di utenti già vedono (ed ancor di più vedranno in futuro) i programmi diffusi via satellite, sia in chiaro che in codice?
12. Le condizioni del pluralismo: il SIC
Le condizioni del pluralismo, prima costituite dal limite del 30 per cento delle ¿risorse del settore televisivo in ambito nazionale riferito alle trasmissioni via etere terrestre e codificate¿ (l. n. 249/97, art. 2.8.a)), è ora fissato nel limite del 20 per cento (che la Corte costituzionale ha tratto dalla l. n. 416/81) delle ¿risorse complessive del settore integrato delle comunicazioni-SIC¿ (art. 15.2). Dunque, la percentuale è più bassa, la base di calcolo più ampia.
I problemi sono:
a) il Sistema integrato delle comunicazioni è correttamente determinato dall¿art. 2.1.g? E¿ corretto, ad esempio, includervi imprese cinematografiche e fonografiche?
b) i ricavi sono individuati in modo corretto dall¿art. 15.3? Per esempio, è corretto includervi vendite di libri?
c) possono concorrere a formare la base di calcolo elementi tra di loro non omogenei?
d) è corretto includere nella base di calcolo i programmi televisivi in tecnica digitale che coprono solo il 50 per cento della popolazione?
Le stime del valore del Sistema integrato delle comunicazioni condurrebbero a ritenere che il gruppo privato esistente (Mediaset, Mondadori e Medusa) possa, per il solo ampliamento della base di calcolo, passare dai 4md di oggi a una cifra oscillante dai 5 ai 6,4.
13. Televisione e stampa: questioni di simmetria
Una precisa norma (art. 15.6) prevede che dal 1° gennaio 2009 i soggetti che esercitano l¿attività televisiva in ambito nazionale o loro controllate, controllanti e collegate, possano acquisire partecipazioni in imprese editrici di giornali quotidiani o partecipare alla costituzione di nuove imprese editrici di giornali quotidiani.
La norma fa sorgere un problema che chiamerò di simmetria con quella riguardante il pluralismo televisivo. Quest¿ultimo, infatti, non stabilisce un termine preciso, bensì una condizione (l¿effettivo ampliamento delle offerte disponibili e del pluralismo nel settore televisivo) e una procedura (accertamento dell¿AGCom), non una data precisa.
L¿art. 25.10 prolunga il periodo di validità delle concessioni e delle autorizzazioni per le trasmissioni in tecnica analogica in ambito nazionale solo subordinatamente al verificarsi della condizione (effettivo ampliamento delle offerte disponibili e del pluralismo nel settore televisivo).
14. Televisione e telecomunicazioni: che succede alla convergenza?
Le direttive comunitarie predicano la convergenza di televisione e telecomunicazioni. D¿altra parte, queste si valgono delle stesse reti e frequenze.
15. La sorte della RAI
E¿ la parte più ambigua del disegno di legge.
Alla Rai vengono posti vincoli di servizio pubblico e il suo organo di vertice viene ¿parlamentarizzato¿ secondo modelli che si sarebbero definiti, alcuni anni fa, consociativi. Dunque, questi indirizzi vanno nella direzione del pubblico.
Dall¿altra parte, la natura privata della Rai viene rafforzata e si prevede una dismissione delle azioni.
16. Conclusioni
Il disegno di legge Gasparri allunga la fase transitoria (prolungando attuali concessioni e autorizzazioni) e allarga la base di calcolo (per valutare il superamento del pluralismo). Ci si può chiedere:
a) se sia stato stabilito un equilibrio ragionevole tra interventi a breve e interventi a medio-lungo periodo;
b) se si sia adottata una tecnica simile nello stabilire pesi all¿uno o all¿altra parte (ad esempio, perché una data precisa per l¿entrata delle imprese televisive nel settore giornalistico e una più elastica procedura di accertamento per il prolungamento delle attuali concessioni e autorizzazioni?);
c) se si siano adottati criteri internamente congruenti nello stabilire il perimetro del Sistema integrato delle comunicazioni.
