La migrazione è un tema divenuto di attualità nell’ambito della regolamentazione di settore.
Il quadro comunitario aveva trattato il tema della migrazione dalla rete in rame nella Raccomandazione NGA del 2010, si trattava di un’iniziativa che si è poi rivelata prematura in quanto la velocità degli investimenti in NGA non è stata quella auspicata o prevista.
Lo switch off di una rete è anche una decisione commerciale
Lo switch off (chiusura) di una rete costituisce tuttavia anche una decisione di natura commerciale che riguarda l’impresa proprietaria.
Il sistema giuridico comunitario ha discusso in Corte di Giustizia l’imposizione dell’accesso ad una rete (v. il caso Bronner del 1998 che valutava la soglia dell’abuso in relazione alla libertà di impresa di autodeterminarsi nell’esercizio della propria attività economica). La Corte aveva indicato che, quando il proprietario neghi l’accesso alla sua rete, la configurazione dell’abuso (art. 102 TFUE) è una situazione eccezionale considerato che il proprietario di un bene non può essere costretto a contrattare con terzi come disporre del suo bene. Similmente anche la chiusura di un bene strategico aziendale, quale la rete di un operatore tlc, è una decisione che riguarda l’impresa stessa, la sua organizzazione, pertanto l’ingerenza su tali decisioni deve avere ben solide motivazioni di tutela della concorrenza e deve essere circoscritta in modo proporzionato agli obiettivi di policy.
Migrazione dal rame nel nuovo Codice Europeo per le comunicazioni elettroniche
Il legislatore comunitario ha deciso di intervenire sulla migrazione dal rame con l’adozione del Codice Europeo per le comunicazioni elettroniche del 2018. Conferisce certezza il fatto che la misura sia prevista a livello di direttiva e non su provvedimenti di natura soft law: il Codice Europeo, infatti non ha solo la funzione di raccogliere e riordinare la disciplina del settore, ma anche di riconsiderare gli obiettivi di policy per favorire gli investimenti in una nuova fase di sviluppo del mercato. In particolare il legislatore si rivela maggiormente orientato a sostenere il cablaggio di reti ad alta velocità (VHCN – “very high capacity networks”, è una locuzione introdotta con il Codice), e riconosce l’opportunità di rinnovare gli strumenti di intervento più tradizionali per l’accesso alle reti in rame (controllo del prezzo e orientamento ai costi) per riconsiderarne l’opportunità alla luce delle necessità di innovazione del mercato che richiede capacità trasmissive misurabili in Giga.
Articolo 81 del Codice: alcune indicazioni per la migrazione
All’art. 81 il Codice fornisce alcune indicazioni per il processo di migrazione. E’ significativo che il processo si avvii per iniziativa dell’impresa che notifica all’Autorità i tempi di migrazione progettati. L’autorità ha materia di intervento perché si tratta di rete regolata, con gli operatori alternativi attestati su vari livelli (fisici e virtuali) e con una clientela finale da tutelare in vista dello switch off. A tal fine il Codice chiede una trasparenza informativa, la consultazione degli stakeholders e la definizione di prodotti wholesale che consentano la medesima qualità del prodotto legacy, per evitare di escludere dal mercato i concorrenti.
Non imponendo l’obbligo di un accesso di qualità superiore al prodotto legacy, il Codice consente all’impresa con SMP una libertà di scelta sull’offerta verso l’operatore alternativo, in quanto l’accesso su rame era caratterizzato da una pressione regolatoria che non necessariamente – per il Codice – è opportuno traslare sugli accessi a reti VHCN.
L’ulteriore questione di policy è la deregolamentazione della rete legacy una volta attivata la procedura di chiusura. L’accesso al rame è tradizionalmente orientato ai costi, abrogare gli obblighi di price control ha per effetto un aumento del prezzo wholesale. La letteratura di settore non è unanime nel valutare l’effetto della deregolamentazione a fronte di tale misura.
Al fine di fornire linee guida coerenti ai nuovi obiettivi del Codice sul tema della migrazione e dell’accesso, la Commissione è in procinto di adottare una nuova Raccomandazione.
No alla data di switch off
A tal fine la Commissione aveva affidato uno studio, [“Study on Regulatory Incentives for the Deployment of Very High Capacity Networks in the Context of the Revision of the Commission’s Access Recommendations”) a Visionary Analytics (2021) (“Studio”)]. Lo “Studio”, suggerisce di non intervenire per accelerare la chiusura della rete in rame fissando una data di switch off: “there have been proposals… to accelerate the switch from copper-based services to fibre-based services by forcing the SMP operator to shut down the copper network. Once again, we view this approach as radical, and uncertain in its impacts. The SMP operator is better positioned to decide when to shut its copper network down than is the NRA or the government”.
Lo “Studio” condivide l’esigenza di prevedere delle condizioni prima di consentire la sospensione della vendita di servizi su rame, in particolare si richiede:
1. un’estesa copertura in VHCN (tra il 75% e fino al 100% nella prassi maggioritaria attuale dei paesi membri).
2. l’offerta di prodotti wholesale sostitutivi a quelli legacy per mantenere le condizioni competitive del mercato, la Commissione ha anche suggerito che il prodotto sostitutivo non deve necessariamente essere un prodotto regolato.
Intenzione volontaria dell’impresa
Le indicazioni dello “Studio” hanno alimentato la redazione del Draft di Raccomandazione “on the regulatory promotion of Gigabit connectivity” che rientra nell’ambito delle iniziative comunitarie per rinnovare gli incentivi ad investire in relazione ai nuovi obiettivi di copertura in Giga.
Tale Raccomandazione (la cui adozione è imminente) è coerente agli obiettivi del Codice e fornisce dei criteri interpretativi. Come la Direttiva, anche la Raccomandazione qualifica l’inizio della procedura con l’intenzione volontaria dell’impresa di avviare una procedura di migrazione e chiusura. La raccomandazione prevede ulteriori criteri, fra questi si osserva che l’accesso a input passivi sia considerato sostitutivo per la tutela della posizione degli operatori alternativi, tuttavia per esso si suggeriscono tempi più lunghi rispetto ad un prodotto tipo bitstream. Questi accessi sostitutivi non necessariamente devono essere forniti dall’operatore con SMP, ma anche da un operatore che abbia cablato la centrale/area oggetto di decommissioning.
L’eventuale abrogazione degli obblighi di price control prima dello switch off dovrebbe essere consentita solo per il periodo finale di migrazione, quando la copertura in VHCN sia capillare, e sia intervenuta la sospensione della commercializzazione su rame, inoltre la prossima Raccomandazione chiede di verificare che l’aumento dei prezzi legacy non comporti prezzi eccessivi, non impatti sul prezzo retail in modo significativo, non determini squeeze.
Berec, migrazioni dal rame a confronto
Il Berec ha adottato un documento “Report on a consistent approach to migration and copper switch-off” (2022) che mette a confronto le procedure di migrazione già adottate nei diversi paesi membri.
Le procedure adottate sono disomogenee: sarebbe interessante che la legislazione comunitaria, in occasione della revisione del Codice che è stata prevista dopo 5 anni dall’adozione, fornisse ulteriori indicazioni sugli spazi di decisione dell’operatore proprietario della rete. Non è trasparente infatti quale e quanta libertà di scelta sia stata concessa all’operatore in ogni singolo Paese e quale sia il coinvolgimento delle NRAs in relazione alle salvaguardie imposte. Assicurare i medesimi spazi (e limiti) alla valutazione imprenditoriale del proprietario di rete sarebbe un importante strumento di armonizzazione sui costi e i tempi di “retirement” del rame nel Mercato Unico.
La scelta del momento di switch off pertanto non dovrebbe essere fissata a priori a livello amministrativo, ma la conseguenza di una strategia commerciale che faciliti la creazione di reti alternative ad alta velocità con una copertura capillare. La Spagna ad esempio è in una fase avanzata della migrazione. E’ significativo che su questo mercato gli investitori abbiano potuto optare su piani di investimento correlati ad offerte retail bundlizzate (Pay tv e fonia fissa e mobile) sostanzialmente in FTTH: per queste offerte innovative ad alta capacità l’utenza retail ha convenuto nel sostenere un prezzo elevato che ha favorito una tempistica veloce di cablaggio ed ha facilitato una migrazione tempestiva.
Il Rapporto Berec sulla Spagna ci indica infatti: “Fixed broadband lines based on copper have fallen in the last 5 years from 53.7% to 11.5%, whereas based on FTTH have increased from 26.6% to 73.2%”. In Spagna pertanto la fase avanzata di migrazione è stata raggiunta anche grazie ad una strategia di natura commerciale/imprenditoriale.
Condizioni nel Regno Unito
Nel Regno Unito il regolatore ha disposto numerose condizioni, si prevede lo stop della vendita di servizi legacy una volta coperto il 75% di una centrale su reti che supportino almeno i 300Mbits (ultrafast bb). L’utenza deve essere avvertita circa un anno prima del raggiungimento del 75% ci cablaggio. Al fine di consentire una abrogazione dei remedies di price control, Openreach deve coprire tutta l’utenza della centrale con “full fiber”. BT/Openreach ritiene non realistica una copertura al 100%, tuttavia Ofcom ha mantenuto questa soglia come incentivo affinché BT insista ad investire per coprire tutta la centrale: con queste indicazioni l’orientamento di policy tende a favorire la copertura da parte dell’operatore SMP.
La migrazione è una procedura cronologicamente estesa che richiede fasi diverse di trasparenza, coinvolgimento degli stakeholders e tutela della concorrenza, opportunamente nel sistema giuridico comunitario è stata disciplinata a livello di direttive, il mercato Unico dovrebbe consentire la formulazione di un approccio coerente e sensibile alle esigenze di questa delicata fase di transizione ancora caratterizzata da livello disomogenei di investimento e copertura.
Lo switch off invece è una decisione estrema su un asset aziendale strategico, tale decisione, anche sul piano temporale richiede una valutazione commerciale che non ha natura legislativa, ma riguarda aspetti di organizzazione dell’impresa a fronte di mercati coinvolti su dinamiche di innovazione inedite, sia riguardo alla domanda, sia nella produzione di nuovi servizi a fronte dei continui mutamenti tecnologici.
