Mercato unico

Antonio Preto (Agcom): ‘Piattaforme online e sharing economy, servono regole chiare’

Il discorso del Commissario Agcom Antonio Preto alla Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (IMCO) del Parlamento europeo

di Antonio Preto, Commissario Agcom |
Antonio Preto

Il discorso del  Commissario Agcom Antonio Preto pronunciato  il martedì 23 febbraio 2016, alla Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (IMCO) del Parlamento europeo in occasione della audizione pubblica sulla Strategia per il mercato unico.

 

La crescita economica è un imperativo per l’Europa. Il PIL reale dell’Ue dovrebbe crescere dell’1,9% nel 2016 e del 2% nel 2017[1]. Sono percentuali insoddisfacenti, e in ribasso.

 

Alla ricerca della killer application dell’economia europea, scopriamo che rimane sempre la stessa, da oltre 60 anni: il completamento del mercato unico. Al giorno d’oggi come possiamo intervenire su questo processo? Con l’innovazione. Fattore chiave e abilitante. In un ecosistema dinamico come quello digitale, l’innovazione è una distruzione creativa – ce lo ricorda Joseph Schumpeter[2].

 

L’innovazione è la “regina” del nuovo ecosistema: al suo cospetto, le istituzioni devono muoversi con tempestività.

 

Ma di che tipo di interventi abbiamo bisogno? Di livello politico? Normativo? Generale o case by case? Hard o soft law?

 

Per capirlo, partiamo dagli obiettivi. Oggi è necessario:

  1. a) evitare distorsioni irreversibili, come un vincitore che blocchi l’accesso al mercato ai new comers;
  2. b) promuovere fattori di competitività come gli standard[3].

 

L’innovazione non è un fatto solo tecnico o economico. Necessita di policy-making per spingerla a tutta velocità.

 

All’Europa serve una overall attitude. Bisogna regolare, ma lasciando margini di libertà. Definire nuovi tessuti normativi, che rompano le vecchie barriere in modo elastico, e si adattino al nuovo contesto senza ingessarlo. Le istituzioni devono allora ricorrere a un approccio sapiente: il concetto di “nudge” di Richard Thaler e Cass Sustein è da considerare tra gli strumenti utilizzabili[4].

 

Su questo sostrato, possiamo calare uno strumento specifico: la regolazione pro-concorrenziale. Se concepita e attuata in modo agile, la regolazione può servire bene allo scopo. Promuovendo le iniziative imprenditoriali – di cui l’Europa ha un estremo bisogno.

 

Credo che così si possa chiudere il cerchio: Europa, mercato unico, innovazione. La regolazione incide sull’ultima, che a sua volta retroagisce sul mercato, perno dell’Europa.

Non parlo a caso. Molti studi, di qualificate istituzioni come il CEPS[5] e l’MIT[6] hanno dimostrato che una buona regolazione può aiutare l’innovazione. Anche un esperto di strategia come Michael Porter ha riconosciuto che la regolazione può generare vantaggi competitivi[7].

 

Con questo approccio, possiamo anche definire i diversi livelli di intervento, addentrandoci nel tema – sempre discusso – della distribuzione di competenze tra Unione e Stati.

 

Due, quindi, le mie indicazioni:

1) un approccio in cui la regolazione sia “dinamica”

2) un “ritorno” all’Europa, in cui l’Unione sia protagonista, e allo stesso tempo cooperi con le realtà nazionali. Il fine ultimo è il benessere sociale, che è di tutti noi.

 

Abbiamo un caso concreto; le piattaforme online, il cui ruolo è ben noto[8]. Sono motore dell’innovazione e fonte di valore per tutti.

 

Piattaforme on line e sharing economy

 

Il premio Nobel Jean Tirole sostiene che le piattaforme online sono i gatekeeper del mondo digitale e dovrebbero essere regolate. Il problema è come.

 

Si devono evitare nuove barriere all’ingresso[9]. E gli utenti devono essere protetti. L’intervento ex post non è sufficiente. Punire gli abusi solo quando questi si sono verificati determina un elevato rischio d’incertezza, che a sua volta è un ostacolo all’innovazione.

 

Bisogna invece stabilire obblighi chiari, proporzionati, certi. E pretendere la massima trasparenza, in particolar modo per i meccanismi reputazionali, da regolare con principi generali.

 

Una delle principali innovazioni generate dalle piattaforme online è la sharing o collaborative economy. Un fenomeno in crescita. Il suo potenziale è enorme, ma solo se sapremo coglierlo: nel primo caso parliamo di 578 miliardi di Euro di consumi; nel secondo, di 18 o 134, rispettivamente per il breve o il medio-lungo periodo[10].

 

Al momento, la regolazione esistente non sembra stia reggendo l’impatto. Quando la sharing economy offre servizi analoghi all’off-line – come ad esempio nel caso dei Taxi – lo scontro è inevitabile.

 

Normative fiscali, sul lavoro, sulla sicurezza troppo diverse determinano concorrenza sleale e controversie diffuse.

 

La mancata regolazione dei servizi intermediati genera contrapposizione, mina innovazione e crescita.

 

Alcune sentenze, poi, hanno aggravato lo scontro. Ma, a onor del vero, le Corti non possono far altro che applicare le norme vigenti.

 

Serve una regolazione che

a) riguardi tanto i servizi tradizionali che quelli online

b) abbia come obiettivo il level playing field e c) presenti la flessibilità del case by case.

 

La regolazione:

  1. può essere la stessa del mondo off-line,
  2. può essere nuova,
  3. può infine essere un ibrido.

 

Vi porto un esempio. L’Autorità italiana di regolazione dei trasporti (ART) ha compiuto una importante analisi sul caso Uber, riconoscendo la formazione di “un nuovo e specifico segmento del mercato”.

 

L’Autorità ha segnalato al Governo italiano la necessità:

 

1) di mantenere la disciplina del servizio taxi “tradizionale” per assicurare le finalità di servizio pubblico;

2) di eliminare alcuni ostacoli, come la possibilità di praticare sconti o diversificare l’organizzazione del servizio;

3) d’introdurre criteri nuovi, ad esempio, rivedendo il concetto di “territorialità”[11].

 

Come si vede, c’è tutto: l’esistente, il nuovo, l’ibrido.

Naturalmente tutti gli strumenti vanno considerati, inclusa l’autoregolamentazione e l’assenza di regole.

 

Conclusioni

 

Quali sono gli strumenti per trovare il punto di equilibrio tra regolazione, innovazione e crescita?

 

Forse le linee guida della Commissione su come applicare la regolazione esistente a piattaforme e sharing? Non sono sufficienti. Sarebbe come cercare di fermare il vento con le mani.

Allora il diritto ex post della concorrenza? Non è in grado da solo d’impedire sul nascere i probabili comportamenti anti-competitivi.

 

Serve qualcos’altro: una nuova stagione delle regole, smart e taylor made.

La Commissione ha bisogno di un mandato politico forte, da parte del Parlamento, per realizzare un sistema di norme ex ante a livello europeo, modificando in profondità la legislazione.

 

Ritengo che questo sistema debba ispirarsi al modello già esistente e che conosco bene: quello delle comunicazioni elettroniche.

 

I problemi sottostanti sono simili – accesso, neutralità, potere di mercato, tutela dei consumatori – e sono simili le tematiche di governance – bilanciamento dei poteri nazionali con quelli europei.

 

Il nuovo framework europeo deve dare vita ad un sistema rapido di intervento. L’Unione deve rivolgersi agli Stati con regolamenti, e non con direttive, così come è stato fatto a novembre in materia di roaming e net neutrality. Quale il fine? Semplice: rendere più rapida l’applicazione ed evitarne la frammentazione.

 

Non è tutto. All’utilizzo del regolamento deve affiancarsi una forte cooperazione amministrativa, ex ante pure essa. Un network di Autorità nazionali di regolazione (ANR) deve operare a fianco della Commissione. Essenziale, nella mia visione, a una applicazione coerente delle nuove regole.

 

È questo il modello su cui costruire il futuro del mercato unico affinché esprima tutte le sue enormi potenzialità di crescita.

 

Note:

[1] Fonte: Commissione europea, European Economic Winter Forecast 2016, del 4 Febbraio 2016

[2] Theorie der wirt­schaftlichen Entwicklung (1912)

[3] Eric Brousseau e Tim Wu lo evidenziano nel loro rapporto “The Digital Economy” redatto per l’Ocse, del 2012.

[4] R.H. Thaler, C.R. Sustein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, Paperback, 2009.

[5] The Cost of Non-Europe in the Single Market: Single Market for Services by CEPS, Brussels 2014. Study for the European Parliament

[6] Nicholas A. Aslhford, Christine Ayers,  Robert F. Stone,  Using Regulation to Change The Market For Innovation, Volume 9, Number 2, Harvard Environmental Law Review (Summer 1985) 419-466.

[7] Michael E. Porter and Claas van der Linde, “Green and Competitive” Harvard Business Review (Sept-October 1995), p 120-134.

[8]. Cresciute a un ritmo di circa il 10% annuo dal 2013, agevolano l’incontro tra utenti, creano informazione e nuove opportunità. Si v. le stime di a Copenhagen Economics (p. 3 dello studio commissionato da EDIMA “Online Intermediares. Impact on the EU economy”).

[9] Nella presentazione fatta da Jean Tirole all’Etno Summit a Bruxelles il 13 Ottobre 2015.

[10] Studio «The cost of non-sharing economy in Europe », dell’ European Added Value Unit», gennaio 2016.

[11] Si tratta dell’art. 37, comma 2, lett. m), del d.l. n. 201 del 2011, quanto agli inattuati criteri di organizzazione, e della legge n. 21/1992 per il complessivo assetto di regolazione del trasporto via taxi.

Per saperne di più su: AGCOM

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