Europa
La Telecom Strategy Review e il modello Inglese
Negli ultimi mesi si è intensificato, sia in Italia che in Europa, il dibattito sugli strumenti a disposizione delle Autorità Garanti nei mercati delle telecomunicazioni per promuovere la concorrenza.
In particolare, si è fatto sempre più spesso riferimento all’approccio utilizzato da Ofcom nel Regno Unito, che ha trovato il suo approdo nella creazione da parte di BT di una divisione separata per i servizi d’accesso. Questo contributo vuol essere un apporto informativo a tale dibattito e si focalizza sui punti fondamentali non solo della creazione della divisione d’accesso da parte di BT, ma anche del processo che porta a tale risultato, conosciuto col nome di Telecom Strategy Review (TSR), nonché degli obiettivi perseguiti da tale processo.
Il metodo è, in questo caso, altrettanto fondamentale del risultato finale.
Gli obiettivi iniziali della Telecom Strategy Review
Con l’avvio della TSR nel dicembre 2003, Ofcom ha posto al centro del dibattito sul futuro della regolamentazione nel mercato inglese una questione fondamentale: come mantenere e sviluppare la concorrenza in futuro avendo riguardo per gli investimenti e l’innovazione.
Da questa questione, sono poi scaturiti alcuni aspetti secondari, ma non meno rilevanti, che delimitano l’area della Review, a partire dal futuro delle reti di telecomunicazione.
In primo luogo le reti di nuova generazione (New Generation Networks, NGNs). In un momento in cui BT si apprestava a iniziare l’implementazione del proprio NGN (conosciuto con il nome di 21CN), era infatti fondamentale garantire, da un lato, una certezza del quadro regolatorio futuro per gli investimenti dell’incumbent, dall’altro, creare un framework capace di assicurare dei principi regolamentari capaci di garantire l’accesso dei concorrenti di BT su 21CN. Perché se era vero che gli investimenti in NGN non erano un’esclusività di BT, era altrettanto chiaro che 21CN sarebbe diventato la spina dorsale delle comunicazioni fisse nel Regno Unito e, in quanto tale, indispensabile a garantire la concorrenza e l’innovazione.
In secondo luogo, c’era il desiderio di guardare con spirito critico all’esperienza regolamentare maturata fino ad allora. Si è così guardato in maniera critica sia alla proliferazione di interventi sempre più capillari e specifici (peraltro, non sempre alimentati da un comune disegno), sia al crescendo di contenziosi che aveva caratterizzato l’industria fino a quel momento. Si è, in tal senso, voluto creare un quadro regolamentare che consentisse, progressivamente, di ridurre sia la capillarità degli interventi regolamentari (focalizzandosi sulla regolamentazione dei bottleneck economici a livello delle reti), sia il livello di contenzioso tra i diversi attori.
La TSR arriva ad identificare tre possibili soluzioni: la rimozione del sistema di regolamentazione in vigore, il referral di Bt alla Competition Commission, infine l’attuazione di un quadro regolamentare imperniato sulla regolamentazione dei bottleneck economici e su una effettiva ed efficace Equality of Access da garantire ai concorrenti di BT.
La lunga marcia della TSR si conclude così nel settembre 2005, con l’accettazione da parte di Ofcom degli Undertakings offerti da BT, ovvero la risposta di quest’ultima alla necessità identificata da Ofcom nel garantire in futuro l’ Equality of Access.
L’obiettivo principale: garantire l’Equality of Access
Il concetto chiave identificato dalla TSR era garantire l’Equality of Access ai concorrenti di BT, per tutti quei servizi di rete dove gli investimenti alternativi hanno poche o nulle possibilità di arrivare.
Sono stati identificati in prima analisi i cosiddetti enduring bottlenecks: componenti dei servizi d’accesso alla rete locale (come, ad esempio, la rete dei cavi in rame che vanno dalle centraline locali fino alle case e agli uffici degli utenti) nei confronti dei quali, in base ad un analisi basata anche sull’esperienza delle dinamiche concorrenziali registrate, non era ragionevole aspettarsi una creazione di strutture alternative capillari capaci di intaccare il monopolio di BT nei servizi d’accesso locali.
Una volta identificate queste componenti, ad esse è stato applicato il concetto di Equality of Access: BT doveva garantire ai concorrenti/clienti wholesale un trattamento paritario nella fornitura dei servizi di accesso alla rete locale, in modo da assicurare il futuro concorrenziale del mercato.
La realizzazione dell’Equality of Access: l’Equality of Input e la separazione funzionale di BT
Per raggiungere l’obiettivo dell’Equality of Access sono state necessarie garanzie su due livelli:
-
garantire che tutti avessero accesso agli stessi prodotti e servizi d’accesso
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assicurarsi che non fossero messi in atto comportamenti discriminatori da parte di BT.
Per quanto riguarda il primo livello, la TSR ha introdotto il concetto di Equality of Input.
Si è posto l’accento sui componenti che entrano a far parte dei servizi finali e si è chiesto che sia BT che i suoi concorrenti avessero accesso alle stesse componenti: stessi servizi, alle stesse condizioni, forniti attraverso gli stessi processi, dalle stesse persone.
Si doveva in pratica creare un allineamento totale tra la fornitura interna, verso le divisioni retail di BT, e quella esterna, diretta verso i concorrenti/clienti wholesale.
L’Equality of Input fornisce anche il principio generale a cui attenersi in futuro, quando BT renderà operativa la sua rete di nuova generazione, conosciuta con il nome di 21 Century Network (21CN).
Su questa infatti varranno le stesse regole che valgono oggi sulla rete di BT: queste si applicano in risposta ad una situazione specifica di monopolio, che si ritiene rimarrà tale nell’accesso anche su 21CN.
Per quanto riguarda il secondo livello, vari tentativi lanciati in passato per misurare l’efficacia della fornitura esterna verso quella interna avevano portato a scarsi risultati.
Si trattava infatti non di modificare prodotti, come nel primo caso, ma processi interni e regole di comportamento, alcune codificabili (come nel caso di Service Level Agreements o SLAs), altre non codificabili, quindi difficili da catturare, senza una soluzione che andasse oltre la definizione dei prodotti e relativi SLAs.
Nel febbraio 2005, in risposta alla seconda consultazione pubblica della TSR, BT si è dichiarata disponibile a creare una divisione separata per i servizi d’accesso, per arrivare ad una soluzione che offrisse garanzie su entrambi i livelli identificati da Ofcom.
Ofcom ha, da canto suo, accettato i cambiamenti offerti da BT nel settembre 2005, identificando l’assetto regolamentare della nuova entità e stabilendo i tempi e le modalità per l’implementazione dell’Equality of Input sui prodotti e servizi d’accesso compresi nel perimetro della nuova divisione d’accesso.
Con questo passo, si è chiusa formalmente la TSR ed è inizia la fase di implementazione degli Undertakings.
L’assetto di Openreach e la sua governance
Openreach è una divisione di BT Plc. Ha un Board che risponde al Board di BT Group. Al suo fianco è stato creato l’Equality of Access Board, un organo di garanzia paritetico composto da 5 membri, 2 dei quali nominati da BT e 3 membri esterni, la cui nomina è sottoposta a ratifica da parte di BT.
Nell’espletare le proprie funzioni, l‘Equality of Access Board viene assistito dall’ Equlaity of Access Office, il cui personale è fornito da BT.
Il suo compito è di monitorare e facilitare l’implementazione dell’Equality of Input.
Vengono inoltre posti in essere una serie di incentivi finanziari, mirati ad allineare gli incentivi del personale a quelli della divisione e in particolare all’implementazione dell’Equality of Access.
In Openreach sono state trasferite oltre 30.000 persone (la maggioranza delle quali sono tecnici addetti alle linee, ma anche tutto il personale di vendita e marketing necessario alla nuova divisione) e tutte le infrastrutture di rete necessarie per la fornitura di servizi di accesso e di backhaul.
Non tutto ciò che è necessario ai servizi d’accesso è stato però trasferito: a BT Wholesale è rimasta la gestione diretta delle centraline e degli impianti di trasmissione necessari alla fornitura dei servizi intermedi e finali (come, ad esempio, Ethernet MUXs e DSLAMs).
Questo dà vita a dei rapporti di fornitura invertita tra BT Wholesale e Openreach che vengono appositamente governati da specifiche regole, contenute negli Undertakings.
Per i servizi wholesale regolamentati che non sono stati trasferiti alla nuova divisione d’accesso, sono stati costituiti dei Chinese Walls all’interno di BT Wholesale, proprio per garantire una separazione tra le attività che si occupano di servire i concorrenti di BT e le altre attività wholesale del gruppo.
Per quanto riguarda i servizi offerti, in Openreach è stata trasferita la fornitura dei servizi di unbundling, dei servizi di accesso alle linee telefoniche in modalità di rivendita (Wholesale Line Rental) e i servizi di accesso e backhaul presenti e futuri che utilizzano l’interfaccia Ethernet, nonché dei futuri servizi di accesso e backhaul che utilizzino l’interfaccia
Il ruolo di Ofcom ed i suoi poteri nell’implementazione degli Undertakings
Nell’implementazione degli Undertakings, Ofcom ha assunto un ruolo di garante nei confronti dell’industria. Il ruolo di garanzia viene esercitato attraverso un’attenta e capillare attività di valutazione e controllo degli sviluppi, oltre che di monitoraggio della performace di Openreach.
Ofcom svolge anche un ruolo di indirizzo per quanto riguarda lo sviluppo dei futuri servizi d’accesso, attraverso la propria attività di revisione dei mercati, con la quale ha il potere di determinare la forma e le caratteristiche dei servizi d’accesso richiesti dal mercato a garanzia della concorrenza presente e futura.
Che succede nel caso in cui BT non adempia con gli Undertakings?
Nel caso di inadempimenti, il regime sanzionatorio può prendere due forme. Per inadempimenti parziali, Ofcom può rivolgersi alla Corte Suprema per chiedere che vengano rispettati gli impegni. Separatamente, i concorrenti possono poi chiedere gli eventuali danni a BT.
Ofcom ha poi il potere di chiedere una modifica degli Undertakings nel caso in cui ritenga che l’evoluzione del mercato richieda delle modifiche.
L’extrema ratio è rappresentata dal referral all’Autorità della Concorrenza. Questa possibilità è prevista solo nel caso in cui ci fosse un’inadempienza sostanziale ed estesa da parte di BT, tale da mettere in discussione il perseguimento degli obiettivi stessi degli Undertakings, o nel caso in cui Ofcom ritenesse che fosse venuta a mancare la logica stessa sulla quale gli Undertakings erano incentrati, per esempio per accadimenti che avessero apportato significativi cambiamenti alla struttura del mercato e, di riflesso, al modo in cui la concorrenza si fosse manifestata.
Nel caso ciò avvenisse, l’Autorità della Concorrenza ha il dovere di considerare misure strutturali, come la separazione delle infrastrutture d’accesso dal resto delle attività, che quindi diventerebbe un’opzione reale.
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